Реферат: Правовая основа местного самоуправления
Крайне важную роль на этапе формирования правовой основы местного самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал необходим пусковой механизм его реализации»[12] . Некоторые из этих актов продолжают составлять правовую основу местного самоуправления: Указ Президента РФ от 11.06.97 №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 №1281 «О конгрессе муниципальных образований Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» и др.
.
4. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - устав. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении (например, ст.108-116 Устава Красноярского края от 29.02.96 №8-252) не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст.5 данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают и изменяют законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении (например, Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»), о муниципальных выборах (например, Закон Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»), о местном референдуме (например, Закон Красноярского края от 28.06.96 №10-298 «О местном референдуме»), о муниципальной службе (например, Закон Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в Красноярском крае»). Закон относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов о передаче собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность, регулировании отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами (например, ст.30-41 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). В ведении субъектов Российской Федерации находятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (например, ст.13-14 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Субъекты Российской Федерации могут принимать законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления (например. Закон Красноярского края от 24.06.97 №14-506 «Об установлении административной ответственности по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления»). Важная роль принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают региональные программы развития местного самоуправления. Они также осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их реализацией[13] .
Однако процесс формирования законодательства субъектов Российской Федерации проходит очень неравномерно: лишь в незначительной части регионов правовую базу «можно считать удовлетворительной, в большинстве же законы либо не принимаются, либо принимаются с грубейшими нарушениями федерального законодательства»[14] . Так, законом Архангельской области устанавливается соподчиненность муниципальных образований, законом Чувашской республики полностью регламентируется деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законом ряда областей устанавливается структура органов местного самоуправления. В ст.4 Закона Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» установлено, что «дата проведения выборов определяется Законодательным Собранием края по согласованию с Губернатором края»[15] , что «является вмешательством в компетенцию органов местного самоуправления»[16] . Таким образом, при наличии большого разнообразия в подходах к регулированию конкретных вопросов местного самоуправления, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, недопустимо нарушение основ организации и деятельности местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
5. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. Ст.8 данного закона определяет «руг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации. В соответствии с законом устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. Так, согласно ст. 9 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае» «государственная регистрация устава муниципального образования осуществляется управлением юстиции администрации края в месячный срок со дня его представления»[17] . По результатам рассмотрения заявления и устава орган юстиции обязан принять одно из следующих решений: а) о регистрации устава; б) об отказе в регистрации устава. Отказ в регистрации устава, равно как и регистрация устава, содержащего противоречия федеральному или областному законодательству, могут быть обжалованы в суд. Ст.8 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что «основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации»[18] . Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования), «которое осуществляется при наличии его государственной регистрации»[19] .
Устав муниципального образования должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории.
Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в ст. 6 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.8 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). Муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (Закон Красноярского края от 22.06.98 №3-110 «О предметах ведения муниципальных образований»).
В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы. В уставе закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (например, согласно ст.21 Устава города Красноярска «на городских выборах ... избираются ... Глава города»[20] , а согласно ст. 10 Устава закрытого административно-территориального образования г. Железногорск Красноярского края избирается глава администрации). При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 14 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным»[21] . Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий. В соответствии с законом субъекта Российской Федерации устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу (например, ст. 54 Устава города Красноярска определяет, что «систему правовых актов города образуют:
решения, принятые на референдуме, нормативные и индивидуальные акты городского Совета и администрации города»[22] ). Уставом муниципального образования определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.
В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход) граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (например, ст. 27, 36 Устава закрытого административно-территориального образования г. Железногорск Красноярского края).
В-шестых, уставом муниципального образования определяются экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регулироваться вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и др. (например, Регламент Городского Совета закрытого административно-территориального образования город Железногорск Красноярского края (утв. решением Городского Совета от 27.02.97 №2-11Р) (ред. от 23.06.98).
НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
2. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.85) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
3. Федеральный закон от 11.04.98 №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
4. Закон РФ от 06.07.91 №1550-1 (ред. от 28.08.95) «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
5. Закон РФ от 14.07.92 №3297-1 (ред. от 31.07.98) «О закрытом административно-территориальном образовании» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
6. Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-праповая система «Консультант Плюс».
7. Федеральный закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от 22.06.98) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
8. Федеральный закон от 25.09.97 №12б-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
9. Федеральный закон от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
10. Указ Президента РФ от 11.06.97 №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
11. Постановление Правительства РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
12. Устав Красноярского края от 29.02.96 №8-252 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».