Реферат: Правові основи делегування повноважень в правоохоронних органах
На кадрові служби державних органів, поряд з питанням роботи з кадрами й ведення кадрового діловодства, покладені завдання, що мають характер службових відносин, зокрема в делегуванні повноважень є обов’язок консультувати державних службовців з питань їх правового становища, персонально контролювати дотримання обмежень, пов’язаних з державною службою, оцінювати рівень професійної підготовки й здійснювати перепідготовку (перекваліфікацію) та підвищення кваліфікації державних службовців [11].
Суттєве значення для поновлення делегування повноважень в управлінських відносинах має інститут атестації державних службовців [1; 112]. Метою атестації є персональне визначення відповідності державного службовця займаній посаді й перспективи кар'єрного росту, оцінки рівня професійної підготовки, правової культури й здатності працювати із громадянами [13]. Представляється, що остання вимога (здатність працювати із громадянами) не може бути універсальною якістю й визначається персонально у кожного державного службовця з позиції персоналізації його контактів із громадянами при вирішенні службових завдань у межах конкретних посадових повноважень.
Досить персоналізованими є положення розділу 5 "Службова кар’єра" Закону України "Про державну службу". Вони стосуються переважного права на просування по державній службі державних службовців, які досягли найкращих результатів, ініціативних, постійно підвищують свій професійний рівень і зарахованих у кадровий резерв на висування [9]. Як просування по державній службі шляхом заняття вищої посади, присвоєння більш високого кваліфікаційного класу, так і зарахування державного службовця до кадрового резерву вирішуються персонально, що сприяє можливості делегування частини своїх повноважень керівників навіть на своїх заступників за особистими здібностями працівників.
Ріст злочинності, загострення оперативної обстановки, з одного боку, зниження життєвого рівня працівників правоохоронних органів, несприятливі умови несення служби— з іншого, породили ситуацію соціальної непевності й незахищеності співробітників органів правопорядку. У цих умовах особливого значення набуває юридичне закріплення делегування повноважень усередині правоохоронного органу щодо забезпечення особистого, професійного й соціального захисту співробітників правоохоронного органу.
На сьогодні зміст, принципи, методи, норми управління персоналом в системі правоохоронних органів, так само як і в інших державних інститутах, несуть у собі вантаж минулого, що акумулювалося в надрах командно-адміністративної системи управління персоналом. У зв’язку з цим гостро зросла необхідність науково обґрунтованих теоретичних і практичних підходів формування сучасної правової бази делегування повноважень як стосовно суб’єктів, так і об’єктів делегування повноважень в органах правопорядку [4, ст.578].
Нормативно-правовою базою делегування повноважень в системі органів правопорядку є зміст найважливіших документів, що є інструментами реалізації правової політики держави і регламентують діяльність правоохоронних органів.
Концептуальний, ідеологічний, правовий, моральний зміст зазначених нормативних актів виступає як базове в процесі делегуванні повноважень органів правопорядку. Це обґрунтовано тим, що як в основному законі держави, так і в законах, котрі регламентують діяльність співробітників правоохоронних органів, втілені прогресивні правові, політичні, моральні ідеї й ціннісні орієнтири, що позитивно зарекомендували себе в практиці високорозвинених демократичних держав. Це ідея загальної законності й відповідальності і політичної стабільності, визнання вищою цінністю людини, її прав і свобод.
Конституційні положення, що регламентують цю діяльність, знайшли своє втілення в Законі України "Про оперативно-розшукову діяльність", що "закріплює систему правових гарантій законності при її проведенні". У Законі України "Про міліцію" принцип законності також поставлений на перше місце [2]. Саме тому ці законодавчі акти в процесі свого застосування не можуть не сприяти делегуванню повноважень серед співробітників правоохоронних органів.
Лейтмотивом становлення правової ментальності й правосвідомості співробітників правоохоронних органів суверенної України є відповідальність перед державою за свої дії з реалізації законних приписів і вимог— основного принципу Основного Закону України[1].
Питання стабільності у суспільстві знайшло своє відбиття й у законах, що регламентують діяльність правоохоронних органів і оперативно-розшукову діяльність в Україні. Здавалося б, ці нормативні акти не мають прямого відношення до соціальної згоди й стабільності, оскільки призначені для застосування головним чином у тих випадках, коли стабільність і правопорядок уже порушені в результаті здійснення правопорушень або злочинів, і для відновлення правопорядку потрібне енергійне втручання відповідних правоохоронних структур.
Однак правоохоронні органи покликані максимально швидко відновити стабільність і порядок, а якщо він ще не порушений, але назріває— провести профілактичні заходи й не допустити правових конфліктів, докласти зусиль й утримати оперативну обстановку в контрольованих і керованих межах на основі найсуворішого дотримання законів. Це можливо лише за умови фізичного, психічного й соціального благополуччя самих співробітників правоохоронних органів, їх персональної зацікавленості, що складається в процесі виконання службових обов’язків, крім того, тих обов’язків, які делеговані від керівника структурного підрозділу.
Правовий статус співробітника правоохоронного органу передбачає реалізацію ними "функцій з охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки" [7], що, власне кажучи, означає підтримку соціальної стабільності, яка немислима без особистої й професійної захищеності охоронців порядку. Фактично тут йде мова про делегування функцій, які покладені на правоохоронні органи в сутності, окремого співробітника органу правопорядку. Аналогічна установка знайшла своє втілення й у правовому регулюванні оперативно-розшукової діяльності.
Ідея абсолютної цінності людської особистості, поваги до загальнолюдських цінностей, основних прав і свобод громадян є наріжним каменем в управлінській діяльності в правоохоронних органах. Вона врахована й у законах України, що регламентують діяльність інших правоохоронних органів. Так, відповідно до ст. 2 Закону України "Про міліцію" від 20 грудня 1990 року № 565-XII, основними завданнями міліції є такі: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань та адміністративних стягнень; участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам; сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків [9].
Співробітники правоохоронних органів, конкретні посадові особи, а також громадяни, які сприяють правоохоронним органам у здійсненні оперативно-розшукової та кримінально-процесуальної діяльності, мають потребу в особливому захисті прав і свобод через специфіку їх професійної діяльності. Перебуваючи під захистом держави, вони мають тверду гарантію всіх прав, передбачених Конституцією та іншими законами, а також мають додаткові права, наприклад, на встановлені законом грошове утримання, безкоштовне забезпечення форменим обмундируванням, безплатний проїзд у суспільному транспорті, крім таксі. Зазначені повноваження визначають соціальний статус співробітників правоохоронних органів і не можуть не позитивно впливати на їх ментальність залежно від рівня правової й загальної культури.
У змісті законів, що регламентують діяльність правоохоронних органів, значну увагу приділено обов’язкам співробітників, що особливо актуально для делегування повноважень. Так, співробітники правоохоронних органів, незалежно від займаної посади, місця, часу й інших обставин, зобов’язані використати всю повноту наданих їм прав щодо припинення правопорушень і затримки правопорушників, надання допомоги тим, хто її потребує, охороні місця події, а також інформування найближчого органу внутрішніх справ [9].
Співробітники правоохоронних органів не мають права "здійснювати дії, що створюють реальну загрозу життю, здоров’ю й майну громадян". Закон України "Про оперативно-розшукову діяльність" забороняє використовувати погрози, насильство, провокування правопорушень, шантаж, свідомо помилкові й недостовірні відомості в оперативній і слідчій роботі, а також уживати дії в інтересах політичних партій, релігійних організацій і інших об'єднань людей [12].
У Законах України "Про військовий обов’язок і військову службу" та "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України" [3] уточнюються права, обов’язки і відповідальність осіб рядового, молодшого начальницького складу, середнього начальницького складу, старшого начальницького складу і вищого начальницького складу; конкретизуються особливості проходження служби окремими категоріями осіб рядового і начальницького складу; формулюються вимоги службової дисципліни.
Таким чином, прийняття найважливіших законодавчих актів, таких як Конституція України та інші вищевказані нормативні акти України, мають важливе значення для створення можливості делегування повноважень. Разом із тим перераховані акти сприяють формуванню правосвідомості співробітників правоохоронних органів, визначають їх відношення до права, його інститутів, принципів, норм, суб’єктів і об’єктів права, у тому числі до себе й колег по службі, що, в свою чергу, сприятиме підвищенню ефективності діяльності правоохоронних органів через делегування повноважень.
Останнім часом глобальним напрямком діяльності правоохоронних органів є боротьба з корупцією. Корупція є наслідком порушення основ і принципів делегування повноважень. Це веде до викривлення внутрішньо-системних відносин, в тому числі у делегуванні повноважень. У цьому випадку делегування повноважень може перетворитись на побудову внутрішньо-системної корупційної піраміди, в тому числі під час виконання обов’язків, які делеговані від старшого начальника підлеглому, і тоді державні інституції і механізми будуть незмінені корупційними схемами.
Закон України "Про боротьбу з корупцією" визначає правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь [5]. Боротьба з корупцією здійснюється на основі чіткої правової регламентації діяльності державних органів, служб і осіб, уповноважених на виконання функцій держави, забезпечення гарантій прав та інтересів фізичних і юридичних осіб.
На сучасному етапі формування й становлення України як незалежної, демократичної й правової держави корупція являє собою особливо небезпечне явище. Вона підриває авторитет демократичних інститутів держави, гальмує хід економічних реформ. Крім того, корупція зневажає законні права й інтереси громадян, що негативно впливають на моральний стан суспільства. За оцінками фахівців, із числа скоєних в Україні злочинів більше половини є латентними, тобто з різних причин вони не зареєстровані у правоохоронних органах і не потрапляють в офіційну статистику. Дані засобів масової інформації, опитувань працівників правоохоронних органів і населення свідчать про те, що останніми роками найбільшого поширення у будь-яких сферах суспільства набули хабарництво й інші посадові злочини, пов’язані з корупцією. Рівень подібних злочинних проявів правоохоронна система на сьогодні визначити не в змозі. На підставі деяких теоретичних розробок, з урахуванням наявних даних про рівень латентності деяких інших злочинів, можна припустити, що з усіх злочинів, пов’язаних з корупцією, реєструється не більше одного відсотка [6].
Крім глобальних соціально-економічних чинників, бурхливий ріст корупційних проявів обумовлений насамперед тим, що на тлі різкого збільшення числа насильно-корисливих злочинів хабарництво й корупція в суспільній думці значно втратили свою суспільну небезпеку, адже корумпований державний чиновник не вчинює відкрито суспільно небезпечних діянь, що ставили б під загрозу життя або здоров’я людей. Невиправдана гуманізація правозастосовної практики, пов’язана зі звільненням від кримінальної відповідальності й реального покарання значної кількості осіб, котрі скоїли злочини, у тому числі посадові, — це також наслідок корупції, що проникнула в правоохоронні органи й суди [7].
У цих умовах Закон України "Про боротьбу з корупцією" є тим інструментом, який може нейтралізувати або припинити корупційні прояви на стадіях, коли вони ще не набули ознак відповідних складів закінчених злочинів, а також коли наявні ознаки посадових злочинів, в тому числі під час делегування повноважень, вони очевидні й у силу своєї суспільної небезпеки дозволяють не прибігати до заходів кримінальної відповідальності й пов'язаних з ними складним і громіздким процесом розслідування і судового розгляду справ [11].
Поряд із цим необхідно нормативно врегулювати багато форм діяльності державного апарату, які б зробили неможливим або значно ускладнили корупційні прояви, поступово звузили сфери чиновницької сваволі, впровадили різні форми ефективного контролю під час делегування повноважень за прийняттям нормативно-правових актів, рішень і відмов у прийнятті законних рішень, а також стимулювали процес морального оздоровлення суспільства. Останнє тісно взаємопов’язано з кадровою політикою держави. Підбір і розміщення кадрів на відповідні посади повинні здійснюватися за принципом порядності, професіоналізму та патріотизму. Невідповідність хоча б одному із цих принципів повинно послужити перешкодою для призначення особи на державну службу, а також виконання службових обов’язків, які делегуються від керівника підрозділу до підлеглого [9]. У таких умовах посилення боротьби з корупцією є об’єктивною необхідністю, тому боротьба з нею, як і з будь-якими іншими суспільно небезпечними проявами, повинна вестися на основі й у межах закону.
До прийняття Закону України "Про боротьбу з корупцією" законодавство України передбачало лише кримінальну відповідальність за здійснення окремих корупційних діянь, зокрема за хабарництво, або проголошувало необхідність боротьби з корупцією, не визначаючи необхідних правових та організаційних основ для попередження, виявлення й припинення її проявів, усунення її негативних наслідків. Деякі питання, що мають значення для організації боротьби з корупцією в Україні, вперше знайшли відбиття в Законі України "Про державну службу" [10]. У ньому були встановлені обмеження, пов’язані із проходженням державної служби, передбачені основні обов’язки державних службовців та їх поведінка. Однак установлення конкретної відповідальності за вчинення конкретних корупційних правопорушень цей Закон не визначає: як і в багатьох інших законодавчих актах України, у його ст. 38 утримувалося лише стандартне декларативне положення (особи, винні в порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до чинного законодавства).
Водночас особи, які вчинили корупційні діяння, не завжди можуть притягуватись до кримінальної відповідальності. Для цього повинна бути певна підстава, що у кримінальному праві називається підставою кримінальної відповідальності, тобто склад злочину. Крім того, кримінальна відповідальність — це найсуворіший вид відповідальності, тому застосовуватися вона повинна як надзвичайний захід.
Стандарти моральної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави, повинні підтримуватися постійно за допомогою таких заходів впливу, які можуть бути застосовані за провини, яка не має суспільної небезпеки, характерної для злочинів: заходів адміністративного й дисциплінарного впливу. На нашу думку, ці заходи необхідно застосовувати і до осіб, яким делеговані повноваження від керівника підрозділу. Такі заходи ефективніші, ніж кримінальна відповідальність, оскільки їх застосування поєднане з більш простою процедурою; не вимагають значних матеріальних витрат з боку держави й зусиль його правоохоронних органів; найбільш повно відповідають одному з основних принципів карально-виховної політики, якого повинна підтримуватися держава: покарання тим ефективніше, чим швидше воно застосовується [8.
У Законі України "Про боротьбу з корупцією" корупція розглядається як діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Не обходить це питання також осіб, які виконують функції керівника підрозділу, повноваження, якому делеговані від старшого начальника.
Корупційними діяннями є незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв’язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття або одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), значно нижчою за їх фактичну (дійсну) вартість; одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг або переваг, непередбачених чинним законодавством [5]. Корупція може розглядатись як філософська, соціальна або інша категорія. Однак у нормативно-правових актах вона визначена як категорія правова, тобто корупція розглядається не як явище, а як діяльність певних фізичних осіб, що має певні правові наслідки, в тому числі діяльність осіб, які тимчасово виконують обов’язки керівника, відповідно до делегованих повноважень. Таке поняття корупції дає можливість законодавчо визначити правові та організаційні основи попередження корупції, виявлення й припинення її проявів, а також усунення її шкідливих наслідків.