Реферат: Правовые аспекты охраны труда

4. Правовые аспекты надзорной деятельности

В новых (рыночных) хозяйственных отношениях на­ряду с техническими проблемами в надзорной деятель­ности все чаще возникают и проблемы правового ха­рактера. Актуальным стал вопрос законодательного и нормативного обеспечения надзорной деятельности, для чего требуется подготовить и принять ряд законов, ре­гулирующих безопасность производств в различных сферах экономики, а также и надзорную деятельность.[9]

Принят Федеральный закон «О промышленной без­опасности опасных производственных объектов». Он направлен на регулирование промышленной безопас­ности на объектах, подконтрольных Госгортехнадзору России. Основная цель закона — снижение вероятнос­ти возникновения аварий на опасных производственных объектах благодаря принятию мер по предупрежде­нию промышленных аварий. Требования промышлен­ной безопасности устанавливаются законом для всех стадий функционирования опасного производственно­го объекта, начиная с его проектирования и заканчи­вая выводом объекта из эксплуатации. Не менее важ­ны и такие требования закона, как проведение экспер­тизы промышленной безопасности, анализ причин аварий и их учет на промышленных объектах, допуск к работе на опасных производственных объектах лиц, имеющих соответствующую квалификацию.

Закон устанавливает обязанности и права должност­ных лиц федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности, которые распространяются как на ра­ботников центрального аппарата, так и работников ок­ругов и инспекций. Для введения в действие Федераль­ного закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» разработан план его реа­лизации, готовится соответствующее распоряжение Правительства. Закон предусматривает принятие Пра­вительством ряда правовых документов. Госгортехнадзору России также предстоит разработать и утвердить ряд документов в порядке реализации этого закона. Чтобы закон начал действовать, нужна активная, целе­направленная работа, для чего следует уже сегодня определить ее направление для центрального аппарата Госгортехнадзора России, округов и инспекций.

Закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» потребует также пере­смотра ряда нормативных актов (правил, инструкций, положений) Госгортехнадзора России, приведения нормативной базы в соответствие с действующим за­конодательством. По состоянию на 01,07.97 в систе­ме Госгортехнадзора России и на подконтрольных ему объектах действует более 295 нормативных докумен­тов, утвержденных Госгортехнадзором России и при­знанных в числе действующих, ранее утвержденных Госгортехнадзором СССР или Госпроматомнадзором СССР.

В первом полугодии 1997 г. Госгортехнадзором Рос­сии утверждено и зарегистрировано 11 нормативных документов, введено в действие 15, в том числе 7 пра­вил безопасности, 4 методических документа, 4 поло­жения и ряд изменений к правилам. В то же время объем представляемых на утверждение нормативно-технических документов (НТД), предусмотренных пла­ном работы на 1997 г., не выполнен (представлено и утверждено 1 1 , что немногим больше половины доку­ментов).

Не обеспечили своевременное утверждение норма­тивов Управления по котлонадзору и надзору за подъ­емными сооружениями, по надзору за охраной недр и геолого-маркшейдерскому контролю, отделы по над­зору в металлургической промышленности, за пред­приятиями по хранению и переработке зерна. Необхо­димо срочно принимать меры по исправлению такого положения с тем, чтобы программу 1997 г. выполнить в полном объеме. Заместителям начальника Госгор­технадзора России следует установить контроль за устранением отмеченных недостатков. К основным причинам необеспечения своевременного утвержде­ния НТД относятся: низкое качество проектов НТД, представляемых разработчиком заказчику, перебои с финансированием, затруднения при согласовании с ми­нистерствами и ведомствами, недостаточная активность и контроль за разработкой со стороны управлений и отделов Госгортехнадзора России.

Не лучше обстоит дело и с решением вопроса по изданию и введению в действие нормативных правовых актов. Здесь допускаются необъяснимые затяжки со сроками издания и вводом в действие. Из утвержден­ных в 1996 г. и первом полугодии 1997 г. 28 нормати­вов — изданы и введены в действие 23. Отдельные правила изданы тиражами 100-200 экземпляров.

В этом случае правила распространяются через ос­новных пользователей, а другие заинтересованные ор­ганизации, граждане, учебные заведения, библиотеки не имеют возможности приобрести их, да и о самом факте издания узнают с большим опозданием. Так и создается еще одна проблема: как приобрести прави­ла, издававшиеся несколько лет тому назад?

Недостаточно используется для информации специ­алистов об утвержденных нормативах журнал «Без-

опасность труда в промышленности». Надо стремить­ся к тому, чтобы как можно больше нормативных до­кументов публиковать в журнале. Следует упорядо­чить обеспечение округов утверждаемыми нормати­вами. Задача центрального аппарата должна состоять в том, чтобы своевременно информировать округа о выходе того или иного нормативного документа и по возможности направлять в их адрес по одному кон­трольному экземпляру.

Необходимо активнее работать над формировани­ем электронных версии правил и норм и параллельно в каждом округе комплектовать фонд действующих пра­вил и норм.

Совершенствование нормативного регулирования — важная задача надзорного органа.

Назрела необходимость пересмотреть «Положение о разработке, согласовании и пересмотре руководя­щих документов» и дополнить его пунктом, предус­матривающим четкую организацию и регистрацию выхода из печати нормативного акта, ввода его в дей­ствие, контроль за поступлением нормативного акта к пользователю, уточнить действующие положения, ис­ходя из опыта последних лет и положений принятого Закона «О промышленной безопасности опасных про­изводственных объектов».

Для совершенствования нормативной базы Госгор­технадзором России разработана и утверждена сред­несрочная программа разработки (пересмотра) нор­мативных документов на 1997-2000 гг. Данная про­грамма предусматривает разработку и пересмотр более ста нормативных документов, в том числе 80 — это новые нормативы.

5.Лицензионная деятельность Гостехнадзора России

В настоящее время в министерствах составляются планы на очередной год, в которых будет предусмот­рена статья и на финансирование науки. Отраслевым управлениям и отделам необходимо активнее сотруд­ничать с соответствующими подразделениями Миннауки, находить понимание и поддержку с их стороны. Надо работать с министерствами, крупными промыш­ленными компаниями по долевому финансированию нормотворческой деятельности.

Разрешительная деятельность, осуществляемая Гос­гортехнадзором России, — один из основных меха­низмов воздействия на предприятия, гармонично со­гласующийся с рыночными отношениями в экономике. И от эффективности его использования зависит и ре­зультативность контрольной деятельности Госгортех­надзора России.

За период осуществления лицензионной деятельности (около 4 лет) органами госгортехнадзора выдано свы­ше 76 тыс. лицензий, из них 6 тыс. — центральным аппаратом. Приостановлено действие 350 лицензий, ан­нулировано 550, в основном из-за изменения органи­зационно-правовой формы или ликвидации предприятия. Направлено 160 уведомлений органам власти и другим заинтересованным органам о приостановке или анну­лировании лицензии. В то же время положение с без­опасностью на предприятиях и приведенные показате­ли свидетельствуют о том, что еще недостаточно эф­фективно используется органами госгортехнадзора такой действенный механизм регулирования, как ли­цензирование.

Техническое состояние производств и их готовность к осуществлению лицензируемых видов деятельности зачастую оцениваются формально. Это приводит к тому, что допускаются к деятельности, связанной с повышенной опасностью, организации, не имеющие от­работанной системы управления безопасностью.

Важный рычаг воздействия на производства по обес­печению промышленной безопасности — контроль за условиями действия лицензий. Однако в настоящее время он работает крайне слабо, так как условия дей­ствия лицензии формируются по шаблону без учета специфики и состояния производства, в общих фра­зах, что затрудняет сам контроль. К тому же инспек­торский состав этому вопросу уделяет крайне мало внимания. А он должен быть главным[9].

Имеются недостатки и в организации лицензирова­ния. Центральный аппарат Госгортехнадзора России до­пускает выдачу лицензий организациям, не получив мнение соответствующего округа о ее деятельности. Нет должной согласованности и взаимодействия меж­ду отраслевыми управлениями при комплексном рас­смотрении материалов, представляемых на получение лицензии, сроки их рассмотрения неоправданно затя­гиваются.

Участились случаи выдачи лицензий округами на виды деятельности, отнесенные к компетенции центрально­го аппарата Госгортехнадзора России (Башкирский, Ир­кутский, Московский городской, Ростовский, Челябин­ский и другие округа). Некоторые округа (Тюменс­кий) пытаются выдавать лицензии на виды деятельности, не предусмотренные Указом Президента и Положе­нием о порядке выдачи специальных разрешений (ли­цензий). Установленный порядок регистрации и про­хождения материалов, представленных для оформле­ния лицензии, не позволяет контролировать сроки рассмотрения материалов и качество оформляемых лицензий, а разработанная форма отчетности по ли­цензионной деятельности не обеспечивает получение достаточной информации от округов.

С уходом министерств от управления отраслями из­менилась ситуация с разработкой, постановкой на се­рийное производство, закупкой по импорту оборудо­вания для подконтрольных производств, что привело к усилению негативных моментов в этом вопросе.

Медленнее идет обновление выпускаемого оте­чественными производителями оборудования, при­ближение его к аналогам ведущих зарубежных фирм, сокращаются сроки и программы испытаний, а иног­да они вообще не выполнимы из-за отказа предпри­ятий проводить их на своих производствах вследст­вие финансовых затруднений. Слабо участвуют в освоении оборудования для опасных производств предприятия оборонного комплекса. Увеличились закупки оборудования у иностранных фирм, неред­ко приобретается морально устаревшая продукция, не отвечающая российским нормам безопасности. В этих условиях роль Госгортехнадзора России долж­на возрастать. Необходимо упорядочить разреши­тельную деятельность, привести ее к единству тре­бований, обеспечить централизованный учет и ре­гистрацию выданных разрешений, использовать для этого единые бланки.

Становление сертификации также требует опреде­ленных корректив в разрешительной деятельности, осо­бенно во взаимодействии с Госстандартом, министер­ствами и ведомствами, с учетом положений, изложен­ных в Законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

Второй год ведется работа по внедрению проце­дуры декларирования безопасности для организаций, имеющих опасные промышленные объекты. Цель декларации — заставить собственника, руководите­ля организации оценить имеющиеся опасности, риск их проявления, составить сценарии развития возмож­ных аварий и их последствий, сопоставить имеющие­ся меры защиты и противодействия с необходимыми и определить план действий по снижению опасности объектов.

Согласно совместному приказу Госгортехнадзора России и МЧС России (от 04.04.96 № 222/59) утверж­ден «Перечень промышленных объектов, подлежащих декларированию в 1997 году». В него включены 210 предприятий, в том числе различных отраслей химии — 50, нефтебазы — 44, аммиачно-холодильные уста­новки — 46, водоканалы со складами хлора — 56, шламонакопители отходов — 14.[7]

В первом полугодии 1997 г. в Госгортехнадзор Рос­сии поступило только шесть деклараций, из них одна без экспертного заключения (направлена на эксперти­зу в Центр «Хлорбезопасность»). Низкая активность подачи деклараций отмечалась и а 1996 г. Видимо, уп­равления и округа работают недостаточно настойчиво в этом направлении. Есть и другие причины, а именно — финансовые трудности предприятий, заключающи­еся в том, что при размещении заказа на разработку декларации безопасности в специализированной орга­низации необходимо внести предоплату за ее разра­ботку, что не всегда представляется возможным. Не­совершенна и методическая база о порядке разработ­ки деклараций безопасности и их экспертизы. Это подтверждает и анализ содержания поступающих дек­лараций и качество экспертных заключений. Пути ре­шения проблем, связанных с декларированием безопас­ности производств, видятся в приложении совместно с МЧС России усилий, направленных на совершенство­вание методической базы, и во внедрении механизма, стимулирующего предприятия к декларированию про­изводств. К этой работе следует подключиться и НТЦ «Промышленная безопасность», надо изыскивать сред­ства в министерствах, на предприятиях.