Реферат: Признание недействительными итогов голосования и результатов выборов: правовые проблемы
В законах субъектов Российской Федерации о выборах, как правило, перечень оснований для отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов более ограничен. Так, в Избирательном кодексе Амурской области (ст. 89) от 29 сентября 1999 года помимо оснований, указанных в п. 1 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено только одно дополнительное основание для отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов - установление существенной недостоверности сообщенных кандидатом официальных данных о себе, предусмотренных кодексом, а также непредоставления данных о наличии неснятой или непогашенной судимости, о наличии гражданства иностранного государства. Аналогичная норма содержится в Законе Ульяновской области "О выборах Главы администрации Ульяновской области" и в законах ряда других субъектов Российской Федерации. Однако имеются и иные нормативные решения. Так, в соответствии с п. 2 ст. 67 Закона "О выборах Губернатора Московской области" от 24 сентября 1999 года основания для отмены решения избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов устанавливаются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иными федеральными законами. Аналогичная норма имеется и в Законе Тверской области "О выборах Губернатора Тверской области".
Согласно п. 3 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом также в случае нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, других нарушений избирательного законодательства, если эти действия (бездействие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.
Смысл данных полномочий судов заключается в осуществлении контроля за организацией избирательного процесса. Сфера этого контроля достаточно обширна. Она включает не только важнейшие действия избирательных комиссий, которые, в частности, несут ответственность за составление списков избирателей, организацию голосования, подсчет голосов, установление итогов голосования и определение результатов выборов, но и за действия иных органов, выполняющих определенные функции в подготовке и проведении выборов. Одна из таких функций, прямо указанных в Федеральном законе, - формирование избирательных комиссий. Полномочиями по формированию избирательных комиссий в зависимости от их уровня наделяются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, суд может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов в случае совершения соответствующих правонарушений не только избирательными комиссиями, но также и органами государственной власти, и органами местного самоуправления.
В пункте 3 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" перечень нарушений избирательного законодательства, в случае совершения которых суд может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов, является открытым. Причем открытым, по сути, является и перечень субъектов соответствующих нарушений. На усмотрение суда передается решение вопроса о том, могут ли нарушения избирательного законодательства на той или иной стадии проведения выборов со стороны избирательных комиссий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, редакций средств массовой информации, предприятий, организаций, учреждений и их должностных лиц, отдельных граждан или их групп послужить основанием для отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов. Такая конструкция закона позволяет отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов в случае нарушения установленного законом порядка образования избирательных округов, избирательных участков, нарушений порядка деятельности избирательных комиссий в течение всего срока проведения выборов.
Возможно, рассматриваемые полномочия суда могут показаться эффективным средством для гибкого реагирования на нестандартные ситуации, зачастую возникающие при проведении выборов. Однако правильнее было бы, если бы нарушения, непосредственно не связанные с проведением голосования, подсчетом голосов, определением итогов голосования и результатов выборов, рассматривались судами до того, как будет проведено голосование. Только в этом случае будут созданы надлежащие условия для реализации избирательных прав гражданами, защиты результатов их волеизъявления. Иначе может сложиться следующая ситуация: до того, как стали известны результаты голосования, все участники избирательной кампании соглашаются с организацией подготовки и проведения выборов, а после определения результатов выборов проигравшая сторона начинает актуализировать весь перечень всевозможных нарушений избирательного законодательства, который ей был известен и до дня голосования. Полагаем, что избирательное законодательство и правоприменительная практика не должны создавать каких-либо оснований для такого рода злоупотреблений правом на обжалование решений избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов.
Во всех случаях отмена судом решения избирательной комиссии о результатах выборов и впоследствии признание этих результатов недействительными возможны лишь при обязательном условии, что допущенные нарушения закона не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Недостаточно простой констатации нарушений избирательного законодательства - требуется доказать, что вследствие именно этих нарушений невозможно определить результаты выборов, то есть установить, состоялись ли выборы и кто из кандидатов избран.
В этой связи представляется весьма обоснованным вывод судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда, которая в решении от 28 февраля 2000 года, принятом по жалобе кандидата на должность губернатора Московской области Селезнева Г. Н., постановила, в частности, что из положений, содержащихся в п. 1 - 3 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следует, что "для признания результатов выборов недействительными необходимо установить: во-первых, что в ходе организации и проведения выборов имели место нарушения избирательного законодательства; во-вторых, что выявленные нарушения ставят под сомнение зафиксированные результаты голосования; в-третьих, что характер допущенных нарушений таков, что на момент рассмотрения жалоб уже невозможно с достоверностью определить действительное волеизъявление избирателей". То есть для признания выборов недействительными необходимо, чтобы последствия нарушений избирательного законодательства носили необратимый характер, была бы полностью утрачена возможность достоверного установления результатов выборов. Пока такая возможность имеется (в частности, она может заключаться в проведении нового подсчета голосов по избирательным бюллетеням), признание результатов выборов недействительными является недопустимым.
В пункте 6 ст. 64 Федерального закона в качестве общего правила установлено, что отмена решений участковых избирательных комиссий об итогах голосования более чем на одной четверти избирательных участков влечет за собой признание недействительными выборов в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации либо в Российской Федерации в целом. Очевидно, что выборы могут быть признаны недействительными в субъекте Российской Федерации либо в Российской Федерации соответственно в тех случаях, если избирательные округа совпадают с территорией соответствующего субъекта Российской Федерации (например, при проведении выборов губернатора области) или же с территорией Российской Федерации (что, в частности, имеет место при избрании Президента Российской Федерации или выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеральному избирательному округу).
Помимо указанного правила в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" также предусмотрено: признание недействительными итогов голосования по федеральному избирательному округу более чем в одной трети избирательных округов влечет за собой признание недействительными выборов по федеральному избирательному округу.
Важное условие, которое ограничивает суд в принятии решения об отмене результатов выборов, заключается в том, что основанием для такой отмены согласно п. 8 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не могут служить нарушения данного закона, способствующие избранию или имевшие целью побудить или побуждавшие избирателей голосовать за не избранных по результатам голосования кандидатов, зарегистрированных кандидатов, за не принявшие участия в распределении депутатских мандатов избирательные объединения, избирательные блоки. Значение данной нормы заключается в стремлении законодателя оградить стабильность результатов волеизъявления избирателей от злоупотреблений правом на обжалование результатов выборов со стороны кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, которые в процессе ведения собственных избирательных кампаний совершали определенные противоправные действия, а после поражения на выборах оказались заинтересованы использовать собственные же нарушения в качестве основания для отмены решения о результатах выборов. Аналогичные преграды поставлены законодателем и противоправному поведению действовавших по собственной инициативе сторонников указанных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Как отмечается в Комментарии к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "избрание гражданина депутатом представительного органа либо на выборную должность является юридическим результатом конкретных выборов. Избранный кандидат не может нести ответственность за нарушения законодательства о выборах, целью которых было способствовать избранию других кандидатов"2. Однако рассматриваемое ограничение для отмены решения о результатах выборов относится только к противоправным действиям, которые прямо способствовали избранию или имели целью побудить или побуждали избирателей голосовать за соответствующих кандидатов, списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Субъективная, не основанная на достоверных фактах оценка, в чью пользу совершены правонарушения, может привести к нарушению права граждан на достоверное установление результатов выборов. В любом случае суды, руководствуясь п. 8 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", из числа оснований для отмены решения о результатах выборов могут исключать только противоправную деятельность неизбранных кандидатов и соответствующих избирательных объединений, избирательных блоков, которая является составной частью их собственной избирательной кампании. В частности, эта деятельность может заключаться в проведении предвыборной агитации в формах и методами, запрещенных законом, нарушении запретов в сфере финансирования избирательной кампании.
Если же нарушения закона при организации голосования, подсчете голосов, хотя бы и совершенные в интересах избрания кого-либо из кандидатов, который в итоге не был избран, повлияли на результаты волеизъявления избирателей до такой степени, что с достоверностью установить их не представляется возможным, суд имеет все основания отменить решение о результатах выборов.
3. Признание недействительным избрания кандидата (списка кандидатов)
Наряду с признанием выборов недействительными, в том числе вследствие принятого судом решения об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов, в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и в Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" предусмотрена возможность признания избрания кандидата (списка кандидатов) недействительным. Это решение принимается судом по представлению соответствующей избирательной комиссии.
Так, в соответствии с п. 1 ст. 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", если совершенные зарегистрированным кандидатом3, избирательным объединением, избирательным блоком нарушения, указанные в ст. 91 этого закона, будут обнаружены после официального опубликования результатов выборов, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации с представлением о признании избрания кандидата, федерального списка кандидатов недействительным. Как уже отмечалось, список правонарушений, предусмотренных этой статьей закона, весьма обширен.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 12 ст. 47) предусмотрена единственная возможность признания избрания кандидата недействительным. Данная процедура может применяться в случае, если кандидат, зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, избирательный блок при сборе подписей или в период проведения предвыборной агитации, иных предвыборных мероприятий помимо средств собственного избирательного фонда использовали иные денежные средства, и эти нарушения были обнаружены после опубликования результатов выборов. Признание избрания кандидата недействительным в большинстве, но не во всех случаях влечет, по сути, те же последствия, что и признание выборов недействительными. Отмена решения избирательной комиссии о результатах выборов приводит к назначению новых. Так, признание недействительным избрания кандидата по одномандатному избирательному округу влечет проведение новых выборов. В то же время, признание недействительным избрания списка кандидатов, выдвинутого определенным избирательным объединением, избирательным блоком по федеральному избирательному округу, может повлечь перераспределение депутатских мандатов между другими избирательными объединениями, избирательными блоками.
При отмене решения о результатах выборов и принятии решения о признании избрания кандидата (списка кандидатов) недействительным суд в соответствии с действующим избирательным законодательством вынужден руководствоваться различными критериями. При принятии первого решения суд должен установить, что допущенные нарушения закона имели место и не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, во втором же случае не требуется установления степени влияния нарушений, совершенных кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, на результаты волеизъявления избирателей.
Таким образом, признание избрания кандидата недействительным является самостоятельным видом ответственности, применяемым к кандидату (списку кандидатов). Вместе с тем с учетом серьезности рассматриваемой санкции и того, что она фактически аннулирует результаты волеизъявления избирателей, в Федеральном законе требуется предусмотреть ограничения на ее применение. Необходимо установить обязанность суда выяснять, что вследствие совершения кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком соответствующих правонарушений было оказано существенное воздействие на результаты волеизъявления избирателей. В правоприменительной практике для определения последнего допустимо использование методик, аналогичных тем, которые применяются при принятии судом решения об отмене результатов выборов (в частности, связанных с учетом разницы голосов, полученных кандидатами).
* * *
Нынешняя практика признания итогов голосования, результатов выборов недействительными, а равно отмены решений избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов убедительно доказывает: чтобы обеспечить соблюдение избирате?