Реферат: Проблемы гражданско-правового статуса военных организаций в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации
в аппарате ФПС России, в том числе по частям и учреждениям центрального подчинения - заместителей директора ФПС России по направлениям деятельности;
в органах и войсках ФПС России - командующего пограничным округом (группой войск) ”[21] .
Финансово-экономическому управлению и финансовым органам на местах предписывается “в 3-дневный срок рассматривать проекты заключаемых договоров на предмет их обеспечения денежными средствами, а также обоснованности цены договоров”[22] .
Кроме того, об ограничении свободы в определении условий договора может свидетельствовать предписание структурному подразделению-заказчику “согласование с поставщиками договорных цен на продукцию (работы и услуги) предусматривать на уровне не выше среднерыночных цен (при условии представления этих цен Минэкономики России), действующих в соответствующих субъектах Российской Федерации”[23] .
Анализ приказов директора ФПС России от 11 июня 1997 г. № 402 “Об организации закупки товаров, работ, услуг для Федеральной пограничной службы Российской Федерации”, от 18 марта 1998 г. № 124 “О временном порядке взаиморасчётов при организации торгово-бытового обслуживания органов и войск ФПС России” и целого ряда других также позволяет сделать вывод о жёсткой регламентации вышестоящим командованием хозяйственной деятельности военных организаций ФПС России при выступлении последних в гражданском обороте.
Таким образом, даже выступая в гражданском обороте от своего имени, структурные подразделения вынуждены согласовывать свои действия и заключаемые договоры с вышестоящим командованием, а сам порядок заключения договоров (часто и их условия) жёстко регламентирован ведомственными приказами и инструкциями.
Кроме того, контент-анализ ведомственных правовых актов не позволяет делать вывод об отношениях между военными организациями ФПС России внутри самого ведомства, как между равными самостоятельными участниками гражданских правоотношений. Так, например, “выполнение работ в интересах ФПС России, органов и войск ФПС России и оказание им услуг производится в порядке, устанавливаемом директором ФПС России”[24] . Ни о каких гражданских правоотношениях при этом речи не идёт. Вместе с тем отношения с предприятиями военторга Минобороны России в соответствии с требованиями Приказа директора ФПС России от 18 марта 1998 г. № 124 “О временном порядке взаиморасчётов при организации торгово-бытового обслуживания органов и войск ФПС России” должны строиться на основании договоров.
Таким образом, на основе анализа целого ряда правовых актов можно сделать вывод о фактическом отсутствии у структурных подразделений ФПС организационной автономности при их вступлении в гражданские правоотношения.
Одним из важнейших факторов, определяющих гражданскую правосубъектность организации, является правовой режим имущества, обусловливающий имущественную обособленность юридического лица. Как уже было показано в первой главе, именно имущественная обособленность организации имеет определяющее значение при определении гражданско-правового статуса организации.
В этом отношении представляется показательным письмо Министерства юстиции от 23 июня 1997 г. № 07–02–917–97, подписанное первым заместителем Министра юстиции Г.В. Куликовым. В письме сообщалось об отказе в регистрации приказа директора ФПС РФ от 06.01.97 № 3 “Об утверждении Положения об Управлении заказов вооружения и техники ФПС России”, “в связи с тем, что, по мнению Минюста, “документ не нуждается в регистрации, так как носит внутриведомственный характер.
Вместе с тем абзац второй пункта 1.5 Положения, устанавливающий, что управление является юридическим лицом, следует исключить, так как он не соответствует статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей понятие юридического лица”[25] .
Позже сотрудник Минюста, отвечающий за регистрацию, разъяснил, что Положение об этом управлении не было зарегистрировано, так как создаваемое Управление не отвечает признаку имущественной обособленности юридического лица. Действительно, в Положении ничего не говорится об имуществе, закрепляемом за Управлением. Вместе с тем пунктом 5.2. Положения предусмотрено, что начальник Управления является распорядителем кредитов второй степени.
В соответствии с ранее действующим законодательством для признания за госбюджетными организациями гражданской правоспособности они должны были отвечать, кроме других признаков юридического лица, двум дополнительным условиям:
иметь самостоятельную смету;
руководитель такой организации должен был иметь права распорядителя кредитов (ч.3 ст.11 Основ, ч.3 ст.24 ГК РСФСР).
По мнению А. Беспалова, наличие этих условий у госбюджетных организаций “составляет тот признак юридического лица, который именуется обособленным имуществом”[26] .
Вместе с тем ранее, как отмечал А. Беспалов, “Положение о финансовом хозяйстве воинской части и другие нормативные акты органов военного управления не называют командиров воинских частей распорядителями кредитов”[27] , вследствие чего ему приходилось выводить самостоятельность правоспособности воинских частей как юридического лица из сложившейся практики их хозяйственной деятельности, то есть по существу - из обычаев делового оборота: “ … может сложиться впечатление, что воинские части как организации, состоящие на государственном бюджете, лишены одного из условий, установленных законодательством, для признания их юридическими лицами. Однако практика свидетельствует о том, что воинские части являются самостоятельными участниками гражданских правоотношений, они вступают в хозяйственные отношения по поставкам материальных средств, оказанию услуг, производству работ, оформляя эти отношения договорами”[28] .
В настоящее время целым рядом нормативных актов уже предусмотрено, что командиры могут быть распорядителями кредитов[29] .
Вместе с тем современное российское законодательство не рассматривает наличие прав распорядителя кредитов (или ассигнований) у руководителя организации в качестве признака наличия самостоятельной правосубъектности такой организации. Таким образом, представляется целесообразным проанализировать имущественную обособленность военной организации на основании действующего гражданского законодательства.
Рассматривая правовое положение имущества воинской части, важно точно определить её организационно-правовую форму. ГК РФ чётко определяет перечень возможных организационно-правовых форм юридических лиц. Поскольку ни Кодексом, ни другим законом такой организационно-правовой формы, как воинская часть, не предусмотрено, наиболее оптимальной организационно-правовой формой для воинской части, видимо, следует признать финансируемое собственником учреждение (кроме различных военных заводов и подобных им унитарных предприятий). Следовательно, в соответствии с действующим гражданским законодательством России, имущество за ними закрепляется на праве оперативного управления (собственником этого имущества остаётся государство - п.2 ст.48 ГК РФ). Именно такой подход мы видим, например, в постановлениях Президиума ВАС РФ[30] .
На первый взгляд вопрос о правовом положении имущества военных организаций кажется простым. Вместе с тем в таком случае становится не совсем понятным, как должны строиться имущественные отношения воинских частей и их вышестоящих структурных подразделений. Какие права имеют эти вышестоящие структуры в отношении имущества подчинённых им воинских частей? Каким образом должны строиться имущественные правоотношения между воинскими частями ФПС России одного уровня (например, между пограничными отрядами) и между воинскими частями различных ведомств (например, между пограничным отрядом и мотострелковой дивизией) ? Для того чтобы ответить на эти вопросы и максимально чётко определить правовое положение военных организаций и режим их имущества, необходимо проанализировать правовой режим имущества не отдельной воинской части (как в постановлении Президиума ВАС РФ от 21 апреля 1998 года № 6068/97), а всей системы воинских частей в рамках отдельно взятого федерального органа исполнительной власти (в нашем случае – ФПС России).
Но, прежде всего, представляется важным внимательно рассмотреть особенности права оперативного управления.
В отличие от прошлых лет, в настоящее время понятие “право оперативного управления” определено достаточно чётко, и если ранее некоторыми отечественными цивилистами высказывались мнения о том, что учреждения (в том числе и наделённые властными функциями) не способны стать носителями права оперативного управления[31] , то в соответствии с действующим законодательством само понятие “право оперативного управления” отграничено от смежного с ним понятия “право хозяйственного ведения”, а имущество, которым собственник наделяет учреждения, закрепляются за последними именно на праве оперативного управления. Необходимо особо отметить, что право оперативного управления в нынешнем его понимании не может быть производным иначе, как от права собственности. Из содержания п.1 ст.299 ГК РФ следует, что право оперативного управления имуществом возникает у учреждения в момент передачи ему этого имущества собственником, если иное не установлено законом и иными правовыми актами. При этом возможность учреждения права оперативного управления лицом, не являющимся собственником имущества, не предусмотрена. Это подтверждается ещё и тем, что в соответствии с действующим российским законодательством учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закреплённым за ним имуществом и имуществом, приобретённым за счёт средств, выделенных ему по смете (п.1 ст.298 ГК РФ). Таким образом, только собственник имущества может создавать юридические лица, наделяемые правом оперативного управления на передаваемое им имущество, а сами учреждения, владеющие таким имуществом на праве оперативного управления, передавать это же имущество каким либо другим организациям уже не вправе. Следовательно, построение имущественных “пирамид”, когда государство на базе своей собственности создаёт учреждения (например – ФПС России, Минобороны России и т.п.), наделяя их правом оперативного управления на обособленное для них имущество, эти учреждения, в свою очередь, создают другие учреждения (воинские части), совершенно исключено. Анализ вышеизложенных положений позволяет сделать вывод о том, что любые государственные учреждения (и военные организации в том числе) должны обладать обособленным имуществом независимо друг от друга. Обособление имущества государственного учреждения означает его полную имущественную независимость от других юридических лиц (и от других государственных учреждений в том числе), а также относительную имущественную независимость от самого собственника - государства. Следовательно, вышестоящие (по административной иерархии) юридические лица, такие, например, как ФПС России, управление Регионального управления ФПС России, не могут иметь абсолютно никаких вещных прав на имущество подчинённых им воинских частей. Таким образом, в случае признания каждой воинской части юридическим лицом, это может привести к значительным трудностям в управлении хозяйственной деятельностью этими воинскими частями, усложнит манёвр имущественными средствами ФПС России.
В упомянутом выше постановлении Президиума ВАС РФ от 21 апреля 1998 года № 6068/97 был сделан вывод о том, что “КЭУ[32] города Москвы … в соответствии с установленными Положением[33] целями его деятельности и заданиями собственника осуществляет право владения, пользования и распоряжения закреплённым за ним имуществом, финансируя квартирно-эксплуатационные расходы, капитальное строительство и капитальный ремонт включённых в план объектов (п. 19, главы XIII и XIV Положения) ”. Данный вывод представляется не совсем обоснованным. Исходя из сущности права оперативного управления и положения КЭУ в системе Минобороны России, собственником имущества является государство, а право оперативного управления данным имуществом имеет Министерство обороны, а не КЭУ города Москвы. При этом упомянутое в Постановлении Президиума ВАС РФ и в Положении о КЭС “право владения, пользования и распоряжения закреплённым за ним имуществом” осуществляется этой организацией не от своего имени, а от имени Минобороны России. КЭУ города Москвы, таким образом, выступает в гражданском обороте на правах филиала Минобороны России. Подтверждением такого правового положения КЭУ и указанного режима имущества, на наш взгляд, могут служить многочисленные распоряжения Правительства России о передаче закреплённых за воинскими частями объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность. Так, например, Распоряжение Правительства России (согласованное с Минобороны России) о передаче в муниципальную собственность находящихся в федеральной собственности объектов коммунально-бытового назначения военного городка “Посёлок Сертолово” КЭУ Ленинградского военного округа, предписывало “Мингосимуществу России совместно с Минобороны России и органом местного самоуправления … обеспечить передачу в установленном порядке указанных объектов в муниципальную собственность”[34] .
Аналогичные формулировки содержатся и в других распоряжениях Правительства России о передаче из федеральной в муниципальную собственность объектов коммунально-бытового назначения, закреплённых за воинскими частями[35] .
На наш взгляд, указанные формулировки свидетельствуют о том, как строятся имущественные отношения между собственником – государством (в лице его представителей – Правительства РФ и Мингосимущества России) и военными организациями (Минобороны России и воинскими частями). Собственник принимает решение об изъятии указанных объектов права оперативного управления, закреплённых за Минобороны России, рассматривая его, видимо (в соответствии с п.1 статьи 296 ГК РФ), как излишнее для Минобороны России. При этом вопрос передачи, как мы видим из формулировок Распоряжения, согласовывается с Минобороны, а не с КЭУ и не с воинскими частями, на балансе которых находятся эти объекты. Указание “обеспечить передачу в установленном порядке указанных объектов в муниципальную собственность” Правительство отдаёт также не конкретным воинским частям или КЭУ, а Министерству обороны России. На наш взгляд, это убедительно свидетельствует о том, что в действительности субъектом права оперативного управления является не КЭУ и не воинские части, а именно Минобороны России.
В связи с вышеизложенным, следует также обратить внимание на необходимость обособления конкретного имущества юридического лица и его чёткого отграничения от имущества других юридических лиц. В этом отношении представляется показательным одно из арбитражных дел.
[1] Воинская часть – административная, строевая и хозяйственная единица в различных видах Вооружённых Сил, имеющая присвоенное её наименование, номер и Знамя части. Она является основной тактической (боевой) и самостоятельной организационной единицей в каждом роде войск, предназначенной для выполнения боевых задач и обучения личного состава в мирное время. Самостоятельность воинской части достигается включением в её состав органов управления и снабжения. (Толковый словарь военных терминов //Сост. Скуйбеда П.И.- М.: Воениздат, 1966. - С. 97). См. также: ст. 11 Федерального закона “Об обороне” (от 31.05.96 г. № 61-ФЗ), Устав внутренней службы ВС РФ, утверждённый Указом Президента РФ от 14.12.93 г.
[2] Так, например, по мнению профессора Боннского Университета Ю. Барона, военные группы, легионы в праве Юстиниана выступали в качестве юридических лиц. (Барон Ю. Система римского гражданского права. (Перевод Л. Петражицкова) 3-е издание. Книга I. Общая часть. - СПб, 1909. - С. 75).