Реферат: Развитие налогового законодательства в РФ
Не совсем правильной, как нам представляется, являются также точки зрения В. Гуреева, определяющего налоговое право как один из важнейших институтов финансового права[10] и Е. Покачаловой, придерживающейся того же мнения[11] .
Более верной, на наш взгляд, представляется позиция С.А. Кудреватых, который определяет налоговое право как систему финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по установлению, введению и взиманию налога путем императивного метода воздействия на соответствующих субъектов.
И, наконец, наиболее предпочтительными среди российских авторов являются позиции Л. Вороновой[12] и Н. Химичевой[13] , которые, рассматривая налоговое право в качестве финансово-правого института, включают его в раздел финансового права, посвященный регулированию государственных доходов.
Подводя итог сказанному, налоговое право можно определить как совокупность, систему финансово-правовых норм, составляющих часть института отрасли финансового права «государственные доходы» и регулирующих общественные отношения по налогообложению.
Переходя к определению понятия налогового законодательства, необходимо отметить, что большинство авторов не рассматривают детально содержание этого термина. Чаще всего ими дается лишь его общее определение, такое, например, как «система законов и иных нормативных актов, регулирующих налоговую сферу государства»[14] . Это заставляет обратиться к дословному толкованию рассматриваемого понятия, которое, может быть раскрыто путем проведения морфемного анализа. Исходя из результатов такого анализа, данное слово можно разбить на два составляющих: «закон» и «дать». Таким образом, данный термин в узком смысле слова означает совокупность законов, а в широком — источник нормы, правила поведения.
Представляется, что законодательство, как совокупность источников права, включает в себя не только законы федерального уровня, но и законы субъектов федерации, а также иные подзаконные акты, с помощью которых осуществляется правовое регулирование определенной сферы общественных отношений. «Принятие подзаконных актов - уже вторичный процесс, здесь, в основном, в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах. Хотя, конечно же, жизнь дает нам примеры того, как в подзаконных актах формулируются исходные, первичные нормы права, не имеющие своей основы в законах»[15] . И хотя закон все же первичен, подзаконные акты нередко несут большую нагрузку, в связи с чем думается, что понятие законодательства может включать в себя, наряду с законами. также и подзаконные нормативные акты, которые являются их необходимым продолжением и служат источником прав и обязанностей участников правоотношений.
Таким образом, налоговое законодательство можно определить как совокупность, систему законных и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в сфере взимания государством обязательных платежей в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд.
Основываясь на сказанном, понятие налогового законодательства можно рассматривать:
- как форму выражения норм налогового права;
- как источник налогового права.
И то и другое указывает на несомненную связь налогового права и налогового законодательства.
Налоговое право, как и налоговое законодательство, нельзя рассматривать обособленно друг от друга. Налоговое право и налоговое законодательство имеют общий объект регулирования - общественные отношения в сфере налогообложения.
Налоговое законодательство нельзя считать отдельной отраслью российского законодательства. В соответствии с общероссийским классификатором законодательства, налоговое законодательство является подотраслью финансового законодательства, поскольку законодательство о финансах и кредите имеет классификацию 090.000.000, а законодательство о федеральных налогах и сборах, налогах и сборах субъектов Федерации и местных налогах и сборах имеют, соответственно, номера 090.030.010, 090.030.020 и 090.030.030[16] . Основным, и, пожалуй, единственным отличием налогового права (как части института финансового права) и налогового законодательства (как отрасли финансового законодательства) являются формы их выражения. Налоговое право выражается через норму, правило поведения, закрепленное и гарантированное государством. Налоговое законодательство, в свою очередь, выражается через различные источники, которые будут рассмотрены в следующем параграфе.
1.2. Содержание, система и особенности налогового законодательства
Основным источником налогового законодательства, как собственно и любого другого, являются законы и подзаконные нормативные акты, которые содержат нормы, регулирующие общественные отношения в налоговой сфере жизни общества.
Поэтому можно утверждать, что налоговое законодательство составляет совокупность вышеназванных нормативно-правовых актов, расположенных в определенной системе, иначе говоря «систему российского законодательства составляет взаимосвязанная совокупность нормативных актов различного уровня, содержащих налоговые нормы»[17] .
Соответственно этому, все нормативно-правовые акты, входящие в систему налогового законодательства, можно в соответствии со стандартной классификацией разделить на следующие:
1. законы общего и специального характера;
2. подзаконные нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие налоговые отношения.
Учитывая традиционное понимание закона в современной теории права, налоговый закон можно определить как обладающий высшей юридической силой по отношению к другим актам (за исключением Конституции) нормативный акт, принятый в специальном порядке Федеральным Собранием Российской Федерации и выражающий государственную волю по наиболее важным моментам в налоговой сфере общественной жизни.
Нормы, так или иначе регулирующие общественные отношения, могут содержаться не только в специальных налоговых законах, но и в других, не являющихся таковыми, законах, содержащих нормы финансового права. Так, например, в ст. 54 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. «О Федеральном бюджете на 1997 год»[18] было указано, что впредь, до внесения соответствующих изменений в Закон «О дорожных фондах в Российской Федерации» устанавливаются новые ставки налога на пользователей автомобильных дорог и некоторые другие элементы этих платежей. И хотя вопросы взимания налогов вообще и налогов в дорожные фонды, в частности, бюджетным правом не регулируются, данная норма в 1997 году действовала. Бюджет Российской Федерации на 1999 год таких норм не содержит. Общий налоговый принцип нынешнего бюджета — снижение налоговой нагрузки и повышение собираемости налогов[19] .
Необходимо отметить, что предпринятая в 1991 году при введении новой налоговой системы попытка создать совокупность законов о налогах прямого действия, исключающих возможность регулирования этого вопроса подзаконными актами, не удалась. И лишь только в июле 1998 г. появилась первая часть Налогового кодекса России.
Если исходить из содержания термина «налоговое законодательство» существующего в большинстве зарубежных стран, то следовало бы данным термином охватывать только федеральные законы, законы законодательных органов субъектов федерации и соответствующие акты органов местного самоуправления. В России дело обстоит иначе, так как нередко подзаконные нормативные акты, наряду с законами, имеют большое значение в правовом регулировании вопросов налогообложения и должны включаться в систему налогового законодательства.
Подзаконные правовые акты в налоговой сфере можно определить как акт правотворчества, исходящий от компетентного государственного органа, изданный на основе и во исполнение закона и содержащий нормы налогового права.
Систему налогового законодательства, в силу специфики регулируемого объекта, можно рассматривать по властно-территориальному признаку.
На основе этого признака можно различать: федеральные законы и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; законы и другие нормативные акты органов власти субъектов федерации; акты органов местного самоуправления.
Основным же критерием для классификации источников налогового законодательства является юридическая сила нормативно-правовых актов.
Высшим нормативным актом, выступающим базой для развития всех отраслей финансового законодательства и законодательства вообще является Конституция Российской Федерации, как закон, имеющий высшую юридическую силу в правовом государстве. Действующая Конституция России устанавливает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). Другими словами, данная норма Конституции подчеркивает законность установления налоговых платежей и их всеобщность. Сюда же можно отнести и основные законы субъектов Федерации и местного самоуправления. Например, «Устав (Основной Закон) Томской области», который в соответствии с пунктом 2 статьи 64 определяет право Государственной Думы Томской области устанавливать областные налоги, сборы и пошлины, не нарушающие федеральное законодательство[20] . В Уставе г. Томска также закреплены полномочия Администрации, Мэра и Городской Думы по установлению, введению и взиманию местных налогов и сборов[21] .
Следующую ступень в системе налогового законодательства занимают налоговые законы, определение которых уже давалось выше. Законы, регулирующие общественные отношения по налогообложению, можно условно подразделить на законы общего и специального действия. В качестве примера закона общего действия следует привести Налоговый кодекс Российской Федерации, принятый 31 июля 1998 г.[22] , который заменил действовавший ранее закон «Об основах налоговой системы Российской Федерации» и другие общие законы. Законы о подоходном налоге с физических лиц, о налоге на добавленную стоимость относятся соответственно к специальным законам.