Реферат: Реформа пенсионной системы: международный опыт и рекомендации для России
Учет денег на индивидуальных счетах значительно усложняет техническую организацию накопительной пенсионной системы по сравнению с распределительной. Возможна значительная путаница, потеря части средств, особенно при переходе из фонда в фонд. Единственным способом избежать этого представляется четкий механизм обязательного информирования вкладчиков о состоянии их накопительного счета и разрешения споров по поводу состояния счета.
Например, в Австралии существует проблема потерянных или "беспризорных" счетов. Дело в том, что ранее при смене работы и связанным с ней переходе в другой пенсионный фонд величина пенсионных накоплений выдавалась вкладчику целиком на руки. При этом планировалось, что эта сумма будет внесена на накопительный счет другого пенсионного фонда на новом месте работы. Однако на практике все происходило иначе: многие "не доносили" взятые суммы до нового пенсионного фонда, а тратили свои пенсионные накопления, затем при достижении пенсионного возраста оставались с крайне незначительной суммой совокупных накоплений, на основе чего обращались за дополнительной государственной помощью. Пытаясь воспрепятствовать столь порочной практике, государство отменило выдачу накоплений на руки при переходе из фонда в фонд, при этом значительно усложнив саму процедуру. Вследствие трудоемкости перехода люди часто не переносят свои предыдущие накоплений в новый фонд, оставляя их в старом и в прямом смысле забывая о них. Особенно часто это происходит в случае незначительного размера отчислений на счете, например на начальном этапе трудовой деятельности или при частой смене работы. По последним оценкам общий объем таких потерянных счетов составляет около 6 млрд. австралийских долларов (ок. 3-3,5 млрд. долл. США).
Опыт Великобритании показывает, что даже при весьма отлаженной системе персонифицированного учета, от технических ошибок не застрахован никто. Кроме того, возможно возникновение конфликтов по поводу состояния пенсионного счета и из-за недостаточной грамотности застрахованных. В Великобритании, во-первых, действуют достаточно жесткие обязательные и добровольные стандарты работы с обращениями граждан для всех финансовых организаций, работающих с пенсионными накоплениями (подробнее об организации пенсионной системы Великобритании см. в разделе III). Во-вторых, действует специальный пенсионный Омбудсман (Pension Ombudsman) - орган внесудебного урегулирования споров. Своевременное разрешение споров, связанных с различными аспектами пенсионной системы, позволяет, во-первых, избежать крупных ошибок (как технических, так и связанных, например, с некачественным управлением активами), а во-вторых, повышает доверие граждан к системе в целом.
Возможности перехода из фонда в фонд в мировой практике, обычно ограничены одним (Россия с 2004, Польша) или двумя (Казахстан, Чили) периодами в год. Сильно зависимые от отраслевых пенсий и страховых контрактов Великобритания и Австралия имеют менее гибкую систему с усложненным переходом из фонда в фонд. С одной стороны, непростая система перевода средств препятствует излишней текучести средств и позволяет более эффективно инвестировать накопления. С другой стороны, излишне жесткая система перевода пенсионных сбережений в другой фонд используется недобросовестными работодателями в качестве инструмента удержания работников на рабочем месте. Кроме того, невозможность реального "голосования ногами" для вкладчиков является благоприятным условием для расцветания всевозможных злоупотреблений со стороны компаний и возвращения к состоянию "человек-проситель", а не "человек-клиент". Кроме законодательно установленных, могут быть многие неявные барьеры для перехода из фонда в фонд - например, надбавка при покупке паев нового фонда - которые также необходимо четко отслеживать и предотвращать.
Рекомендации для России
В России по действующему законодательству предусмотрена возможность перехода от одной управляющей компании к другой и/или из ПФР в НПФ один раз в год. Такая система представляется разумной, поскольку, с одной стороны, устраняет излишнюю текучесть, а с другой позволяет достаточно легко менять управляющую компанию и/или пенсионный фонд, поддерживая конкуренцию на должном уровне. В то же время пока не определена стоимость такого перехода, так что сохраняется риск установления чисто финансовых барьеров для перехода.
Следует также отметить, что в российском законодательстве специально не определен вопрос, связанный с рассмотрением споров по вопросам состояния пенсионных счетов. Опыт стран, в которых накопительная система действует уже давно, например. Великобритании, показывает, что даже самая "продвинутая" систем учета пенсионных накоплений не обеспечивает 100% защиты от ошибок, так или иначе в системе возникаю многочисленные споры между гражданами и другими участниками системы. Решение подобных конфликтов через суд, даже через институт мировых судей - путь тупиковый. Необходимо создание системы внесудебного урегулирования споров и разработка правил и порядка работы с жалобами для всех участников системы. Такие правила могут быть приняты как государством, так и добровольно участниками системы.
Досрочное изъятие средств из пенсионной системы
В законодательстве отдельных стран прописаны случаи, когда пенсионные накопления могут быть изъяты вкладчиком до достижения пенсионного возраста. Такие исключения, будучи вполне разумными на бумаге, на практике приводят к неоднозначным результатам. Например, в Казахстане основанием выдачи вкладчику средств, находящихся на его индивидуальном счете, считается его отъезд на постоянное место жительства за границу. Люди за определенную символическую сумму покупают в миграционной полиции справку о том, что они выезжают за границу на постоянное жительство, изымают свои пенсионные накопления, а затем начинают все "с чистого листа" в другом пенсионном фонде. В данный момент принят закон, ужесточающий эту процедуру.
Рекомендации для России
В российском законодательстве этот вопрос не урегулирован. Более-менее прописан только порядок наследования средств пенсионных накоплений. При дальнейшей работой над нормативной базой необходима конкретизация вопроса о возможности и порядке досрочного изъятия средств. Также необходимо оговорить в законодательстве вопросы о праве супругов на накопления при разводе, праве детей и иждивенцев, порядок изъятия средств при инвалидности и т.п.
Выбор пенсионного фонда: раскрытие информации и недобросовестная конкуренция
Подвижность денег в системе должна обеспечиваться зашитой свободы выбора пенсионного фонда и базироваться на достоверной информации, при отсутствии принуждения и подкупа, со стороны третьих лиц (включая работодателя и государство). Именно поэтому процедура привлечения клиентов должна быть жестко отрегулирована, а будущий клиент подготовлен к выбору фонда и/или управляющей компании. Для этого, прежде всего, вкладчик пенсионной системы должен иметь возможность оценить предлагаемые альтернативы.
Следует иметь в виду, что применение стандартных мер по раскрытию информации, аналогичных применяемым в индустрии ценных бумаг, является недостаточным в силу неадекватных знаний среднестатистического участника пенсионной системы, даже в странах с развитыми финансовыми рынками и действующей много лет накопительной системой. Предписываемая законодательством информация изложена на "юридическом языке", и непонятна участникам. С точки зрения управляющей компании или пенсионного фонда, основной целью раскрытия информации часто является не донесение ее до участника, а формальное выполнение требования законодательства и защита компании от ответственности. Раскрытая таким образом информация не позволяет обычному человеку рационально выбрать способ инвестирования собственных накоплений. Эта проблема в большей или меньшей степени актуальна для всех стран, в которых действуют накопительные системы.
Недобросовестная конкуренция на рынке накопительных пенсионных фондов сводится к трем основным проблемам.
Принудительные переводы из фонда в фонд по указанию руководства предприятия либо воспрепятствование переходу от государственной к частной управляющей компании и обратно. Эта проблема весьма актуальна для Казахстана, в котором широко распространена практика "оптовых" переводов из всех работников больших предприятий в определенный фонд, с которым достигнута договоренность руководства пердприятия.
Привлечение клиентов недобросовестной рекламой или подкупом. Проблема одно время была характерна для Чили. Обычно для эффективной борьбы с этим злом достаточно эффективно работающего законодательства о рекламе. Может потребоваться его дополнение с учетом новых положений о пенсионной системе. Недобросовестная реклама и подкуп могут также жестко пресекаться в рамках системы раскрытия информации и кодекса саморегулирования.
Использование государственным фондом своих преимуществ для удержания клиентов. Эта проблема может стать весьма актуальной для России, поскольку для перехода в частную систему человеку потребуется предпринять определенные действия. Если же не делать ничего, то средства застрахованного автоматически остаются в ПФР и передаются государственной управляющей компании. Насколько сложна будет процедура перехода - пока вопрос открытый. Казахский опыт в данном вопросе направлен на повышение привлекательности частной системы по сравнению с государственной и включает следующий комплекс мер:
- жесткое ограничение на рекламу и стимулирование привлечения новых клиентов;
- более жесткие лимиты на инвестирование (см. об эффекте "ползучей приватизации" в разделе "риски инвестирования").
Несмотря на все эти меры, постепенная приватизация государственной компании представляется наиболее эффективным средством избежать конфликта интересов ПФР как представителя вкладчиков и государства в целом.
Рекомендации для России
С точки зрения раскрытия информации разумным представляется введение наряду со стандартным вариантом "для специалистов" дополнительной упрощенной формы раскрытия информации о пенсионных фондах и управляющих компаниях. Образцом может служить, например, форма раскрытия информации для пользователей кредитных карт в США. Над концепцией должны работать не только юристы, но и психологи, чтобы изложение было понятным. Такая форма может быть принята как на уровне нормативного акта, так и добровольно управляющими компаниями и НПФ в рамках системы саморегулирования.
Кроме упрощения формы представления информации, необходимо также одновременное повышение уровня информированности среднего человека о том, как работает пенсионная система и как в ее рамках сделать рациональный выбор. Необходима активная пропаганда концепции рисков и достижение понимания того, что риск потерь и сниженной пенсии несет вкладчик, а также того, какие финансовые инструменты (по степени риска) используются тем или иным пенсионным фондом. Задачу информирования и просвещения населения должны решать и государственные органы, и частные фонды и управляющие компании, и независимые организации. в том числе потребительские.
Для борьбы с недобросовестной конкуренцией на новом рынке необходимо активное использование действующего конкурентного законодательства. Пока сложно сказать, насколько проблема недобросовестной конкуренции, в том числе недостоверной информации, будет актуальна для России. В любом случае многое зависит от активной позиции антимонопольных органов. Часть вопросов добросовестной рекламной и маркетинговой политики можно решить на уровне добровольных кодексов, принимаемых участниками рынка. Возможно, потребуется формирование дополнительной нормативной базы, направленной на недопущение принуждения работников к выбору того или иного фонда или управляющей компании.
Управление фондами: риски инвестирования
Основное отличие накопительной пенсионной системы от распределительной состоит в том, что выплаты зависят от величины накоплений каждого отдельного человека и удачности их инвестирования (опять-таки для каждого отдельного человека, а не всей системы в целом). Обычно для полного финансирования всех пенсионных обязательств недостаточно простой суммы собранных отчислений, необходим рост собранных активов (хотя бы ради компенсации инфляции). В любом случае риски инвестирования ложатся на одного из участников системы, и разница между накопительной и распределительной системой как раз в том, кто их несет.
При распределительной системе клиенту заранее гарантируется определенный размер выплат после достижения пенсионного возраста, т.е. все риски потери части капитала при инвестировании или нехватке накопленных средств для последующих выплат несет на себе государство обезличенно или в лице институтов, ответственных за управление накоплениями. При недостатке средств происходит перераспределение и выплаты осуществляются за счет будущих поколений, при значительной нехватке увеличивается налоговая нагрузка, т.е. частично риск инвестирования переходит в риск будущего повышения налогов для последующих поколений для обеспечения обещанного размера выплат предыдущим поколениям. При накопительной же системы риск частичной (или полной) нехватки фондов для пенсионных выплат ложатся на плечи клиента; выплаты будут производиться лишь из средств, находящихся на индивидуальном счете каждого клиента и какое-либо перераспределение денег между различными счетами (как в рамках одного поколения, так и между ними) невозможно.
Считается, что в долгосрочном периоде значимость инвестиционного риска значительно снижается. Однако такая позиция не всегда точна. Например, между 1973 и 1975 годами фондовый рынок США упал примерно на 50% в реальном выражении, и понадобилось около 10 лет для его возвращения на уровень начала 1973 года. В других крупнейших странах в течение последних 100 лет рост фондового рынка в долгосрочной перспективе был всего около 1.5% в реальном выражении. Так что даже для долгосрочных инвесторов, какими традиционно являются пенсионные фонды, проблема рисков, связанных с инвестированием, является первостепенной.
Для снижения инвестиционного риска регулирующие органы обычно используют следующее:
- количественное регулирование портфеля (устанавливается закрытый перечень активов, допустимых для инвестирования средств пенсионных фондов, иногда с указанием максимально допустимой доли в портфеле)
- общие принципы или так называемое "правило осторожного человека".
Строгие ограничения введены, например, в Японии, Швейцарии, Германии, Швеции, Дании, Португалии и Бельгии, менее строгие правила существуют в Италии и Испании. В остальных развитых странах (включая США, Канаду, Австралию, Великобританию, Ирландию и Голландию) регулирующие деятельность пенсионных фондов органы не устанавливают количественных ограничений на вложения в те или иные активы, а используют более гибкие правила, основанные на так называемой "концепции осторожного человека". В соответствии с ней, доверительные управляющие при принятии решений об инвестировании должны следовать логике осторожных профессионалов, заботящихся в равной мере как о получении инвестиционного дохода, так и о сохранности основного капитала. В сравнении со странами с жесткими лимитами страны с "принципом осторожного человека" характеризуются более высокой долей акций и зарубежных активов и меньшими вложениями в инструменты фиксированной доходности. Вложения в акции пенсионных фондов в режиме "правила осторожного человека" более чем в три раза больше, чем у фондов в режиме "количественных портфельных ограничений", в зарубежные активы - почти в 2 раза больше. Реальная же структура вложений пенсионных фондов в "режиме количественных ограничений" оказывается еще более консервативной по сравнению с установленными лимитами, так как многие компании предпочитают сохранять своеобразный буфер безопасности, дабы избежать непроизвольного выхода за установленные лимиты.
Кроме явных ограничений список допустимых активов часто ?