Реферат: Режим экономических санкций СБ ООН в отношении Ирака после кризиса в Персидском заливе и механизм их осуществления
Пытаясь разрешить проблему финансирования гуманитарных программ (а с самого начала предполагалось, что такое финансирование будет осуществлять сам Ирак), СБ принял резолюции 706 от 15 августа и 712 от 19 сентября 1991 г.
В резолюции 706 СБ уполномочил государства разрешать в течение шести месяцев со дня ее принятия импорт нефти и нефтепродуктов, произведенных в Ираке, в объеме, не превышающем 1,6 млрд. долл., для закупки Ираком продуктов питания, медикаментов и товаров, направленных на удовлетворение основных гражданских потребностей населения. При этом должны были быть соблюдены следующие условия:
1) согласие Комитета по санкциям на каждую закупку с предварительным его уведомлением со стороны соответствующего государства;
2) прямое перечисление покупателем в соответствующем государстве полной суммы платежа по каждой закупке на целевой счет, специально открытый ООН и находящийся под управлением Генерального секретаря;
3) утверждение Советом Безопасности после получения доклада Генерального секретаря схемы закупок продуктов питания, медикаментов, а также поставок для удовлетворения насущных потребностей гражданского населения;
4) контроль со стороны ООН с целью обеспечить справедливое распределение соответствующих товаров и удовлетворение гуманитарных потребностей во всех районах Ирака и среди всех слоев гражданского населения этой страны.
Кроме того, в резолюции было предусмотрено, что часть полученных в результате экспорта нефти и нефтепродуктов средств будет использована для покрытия расходов ООН в связи с осуществлением гуманитарной деятельности в Ираке, а выраженная в процентах доля стоимости экспортируемых из Ирака нефти и нефтепродуктов подлежит перечислению в специально учрежденный Компенсационный фонд. В соответствии с рекомендациями Генерального секретаря Совет Безопасности установил, что такая доля не должна превышать 30% (об этом ниже).
В резолюции 712 СБ подтвердил положения резолюции 706 и предусмотрел возможность пересмотра упомянутой выше суммы на основе текущей оценки нужд и потребностей иракского населения. Важным следует также признать постановление СБ о том, что на нефть и нефтепродукты, подпадающие под действие резолюции 706, до тех пор, пока они находятся во владении Ирака, должен распространяться иммунитет от судебного вмешательства, и они не подлежат никакой форме наложения ареста или исполнительного производства. Все государства должны предпринимать действия, которые могут быть необходимы в соответствии с их национальным правом для обеспечения такой защиты.
Ирак отказался выполнять резолюции 706 и 712, заявив, что он выполнил все обязательства, необходимые для отмены эмбарго, а установленный СБ режим экспорта нефти и нефтепродуктов – нарушение суверенитета Ирака над его природными ресурсами. Схему, основополагающие идеи которой были разработаны еще в 1991 г. в резолюциях 706 и 712, Ирак принял только в мае 1996 г., когда был подписан Меморандум о взаимопонимании между Секретариатом ООН и правительством Ирака относительно осуществления резолюции 986 СБ от 14 апреля 1995 г. Сама резолюция содержит пересмотренную формулу «Нефть в обмен на продовольствие», а ее принятие вполне можно рассматривать как шаг в сторону смягчения нефтяного эмбарго.
Совет Безопасности предоставил государствам, несмотря на запреты, установленные в резолюции 661, право импортировать нефть и нефтепродукты иракского происхождения, а также осуществлять финасовые и иные необходимые операции, непосредственно связанные с импортом, в количестве, достаточном для получения Ираком суммы, не превышающей 1 млрд. долл. в период продолжительностью 90 дней. При этом был установлен 180-дневный срок действия резолюции с возможностью его продления. Условия, при выполнении которых разрешался импорт нефти и нефтепродуктов из Ирака, практически идентичны тем, что были установлены в резолюциях 706 и 71217. Они детализированы в Меморандуме, цель которого, как указано в самом документе, – эффективное осуществление резолюции 986. Очевидно, что согласие иракской стороны на участие в реализации положений этой резолюции объясняется не тем, что в Ираке стали по-иному оценивать сущность программы «Нефть в обмен на продовольствие». Этот шаг, скорее, был продиктован тем крайне тяжелым положением, в котором страна оказалась в результате последовательного применения в отношении нее всеобъемлющих экономических санкций в течение более чем пяти лет. Интересно, что и в резолюции 986, и в Меморандуме о взаимопонимании особым образом выделены пункты о том, что ничто в них не может истолковываться как посягательство на суверенитет Ирака. Однако при всей благовидности целей, провозглашенных в резолюции 986, ее содержание вполне можно истолковать как использование стечения тяжелых обстоятельств, в которых (хотя и по собственной вине) оказался Ирак. Эта формула, конечно же, более характерна для частного права, где сделка, совершенная вследствие стечения тяжелых обстоятельств на крайне невыгодных для одной из сторон условиях, расценивается как кабальная и может быть признана судом недействительной со всеми вытекающими из этого последствиями.
Предметом особого внимания со стороны ООН при осуществлении программы «Нефть в обмен на продовольствие» стало обеспечение справедливого распределения среди иракского населения гуманитарных товаров, закупаемых на средства, полученные от продажи нефти и нефтепродуктов. Этому вопросу посвящены разделы II, VI и VII Меморандума о взаимопонимании. В нем предусмотрено, что правительство Ирака готовит план распределения, подробно описывающий процедуры, которых должны придерживаться компетентные иракские власти при выполнении ими соответствующих задач. Такой план включает разбитый на категории перечень товаров и предметов снабжения, которые Ирак намерен закупить и импортировать в течение шести месяцев. План распределения представляется для утверждения Генеральному секретарю ООН. Если последний сочтет, что этот план обеспечивает справедливое распределение гуманитарных товаров в Ираке, он сообщает об этом правительству Ирака и направляет копию плана Комитету по санкциям в качестве информации. После вступления плана в действие каждая из сторон может предлагать другой стороне для рассмотрения то или иное изменение к этому плану, если она считает, что такая корректировка улучшит справедливое распределение гуманитарных товаров и обеспеченность ими населения. Распределение гуманитарных товаров осуществляет в соответствии с утвержденным планом правительство Ирака, которое обязано информировать персонал ООН, занимающийся наблюдением, о ходе выполнения плана и о конкретных осуществляемых правительственными учреждениями мероприятиях.
Таким образом, был установлен двойной контроль над справедливым распределением гуманитарных товаров в Ираке – предварительный на стадии утверждения плана распределения и текущий на стадии его выполнения. При этом персоналу ООН, использующему в своей работе всю доступную информацию, были предоставлены в связи с выполнением соответствующих функций неограниченная свобода передвижения, доступ к необходимым документам. Кроме того, персонал ООН и специализированных учреждений, работающий в Ираке в связи с осуществлением гуманитарной программы, пользуется привилегиями и иммунитетами, применимыми к ним согласно Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. и Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г. Это особенно важно в свете того, что программа «Нефть в обмен на продовольствие» в трех северных провинциях Ирака (Эрбиль, Дахук и Сулеймания) осуществляется силами ООН. Для более четкой координации деятельности, в которой участвуют многие специализированные учреждения и неправительственные организации, в октябре 1997 г. было создано Управление иракской программы ООН.
Предусматриваемая в резолюции 986 возможность продления ее действия на последующие периоды была реализована на практике. Совет Безопасности принял целый ряд резолюций (1111 от 4 июня 1997 г., 1143 от 4 декабря 1997 г., 1153 от 20 февраля 1998 г., 1175 от 19 июня 1998 г. и др.) в ходе осуществления программы «Нефть в обмен на продовольствие». При этом можно было наблюдать увеличение допустимой суммы закупок государствами иракской нефти, а также появление дополнительных разрешений. В частности, резолюция 1153 предусматривает выделение со спецсчета средств для совершения хаджа иракскими паломниками, а в резолюции 1175 содержится разрешение на экспорт в Ирак оборудования и запчастей, необходимых для увеличения добычи нефти и ее транспортировки (ранее в резолюции 986 Ираку было разрешено закупать детали и оборудование, необходимые для безопасной эксплуатации системы трубопровода Киркук-Юмурталык на его территории). В резолюции 1210 от 24 ноября 1998 г. был установлен общий максимум закупок государствами нефти и нефтепродуктов иракского происхождения на сумму 5,256 млрд. долл. на новый 180-дневный период.
Одна из основных проблем, стоящих на пути успешного осуществления программы «Нефть в обмен на продовольствие», – изменение конъюнктуры цен на мировом нефтяном рынке. Так, на фоне падения цен на нефть наблюдалось резкое сокращение доходов Ирака от реализации нефти и нефтепродуктов при одновременном увеличении объемов добычи. Необходимо учитывать, что нынешнее состояние нефтедобывающих мощностей и инфраструктуры в Ираке ограничивает объемы добычи, которые может освоить Ирак. В этой связи пришлось в экстренном порядке вносить изменения в план распределения гуманитарных товаров. Кроме того, 4 октября 1999 г. СБ принял резолюцию 1266, позволяющую Ираку в текущей фазе программы «Нефть в обмен на продовольствие» продать дополнительное количе-ство нефти на сумму 3,040 млрд. долл. (общая сумма таким образом возросла до 8,296 млрд. долл.). Сейчас, когда цены на нефть значительно выросли, Ирак может использовать это в своих интересах. В резолюции 1281 от 10 декабря 1999 г. СБ продлил действие резолюции 986 на новый 180-дневный период.
Впрочем, анализ ситуации показывает, что никакого сколько-нибудь значительного движения в сторону обеспечения продовольственной безопасности иракского населения, минимального необходимого количества лекарств, а тем более преодоления поистине разрушительного воздействия санкций на иракское общество не может быть достигнуто до тех пор, пока режим санкций остается в силе. Резолюция 986 и последующие резолюции Совета Безопасности, принятые в рамках программы «Нефть в обмен на продовольствие», не дают адекватного решения сложившихся проблем.
В Комитете по санкциям были выработаны две процедуры выдачи разрешений на поставки товаров в Ирак – «путем уведомления» и «без возражений». Те товары, которые резолюция 661 (1990 г.) разрешала к ввозу в Ирак, т.е. медикаменты и продукты питания при гуманитарных обстоятельствах, требуют лишь уведомления. После принятия резолюции 687 (1991 г.), определившей основы после кризисного урегулирования, а также общие и конкретные обязательства Ирака, при исполнении которых возможна отмена установленных в отношении него запретов, появилась новая категория товаров, изъятых из-под действия санкционного режима – это товары, удовлетворяющие основные гражданские потребности иракского населения. Товары этой категории разрешаются к закупке и ввозу только в том случае, если не возражает ни один из членов Комитета, решения которого в соответствии с Временным порядком его работы принимаются на основе консенсуса. Возражения некоторых членов Комитета выдвигались и выдвигаются на том основании, что ввоз тех или иных товаров не вызван гуманитарными обстоятельствами или что они не предназначены для гражданского потребления. В условиях, когда возражение какого-либо члена Комитета может блокировать разрешение на поставку, обоснованность выдвигаемых возражений всякий раз подлежит доказыванию. Особые сложности связаны с «товарами двойного назначения», т.е. с товарами, использование которых возможно не только в гражданской, но и военной сфере. Чтобы обеспечить соблюдение запретов, связанных с ввозом таких товаров и оборудования, в резолюции 715 от 11 октября 1991 г. СБ предусмотрел создание специального механизма экспортно-импортного контроля. Такой механизм, предполагающий совместную деятельность Комитета по санкциям, спецкомиссии по разоружению Ирака (UNSCOM) и МАГАТЭ и активное участие государств, был разработан и утвержден в конце 1995 – начале 1996 гг., когда шла подготовка к началу реализации положений резолюции 98621.
Комитет при осуществлении своих функций может обращаться за содействием не только к государствам, не являющимися членами СБ, но и к организациям и отдельным физическим лицам, которые в свою очередь должны представлять Комитету соответствующую информацию.