Реферат: Россия и Царство Польское: механизмы бюджетно-финансовых отношений в имперской системе (1815-1866)

Чтобы не вызывать подозрения в нарушении определенной статутом самостоятельности польского финансового ведомства, сношения должны были иметь конфиденциальный и секретный характер. Мнение министра финансов формально не могло иметь решающую силу. Однако глава польской Комиссии финансов вместе с тем обязан был представлять: копии с годового отчета, каждые три месяца — краткие извлечения о ходе финансовых дел и данные о движении сумм. «Но дабы не сделать в Варшаве гласной таковую меру, — подчеркивалось в утвержденном Николаем I постановлении Комитета, — необходимо объявить высочайшую волю, дабы сведения сии ... представляемы были на высочайшее его императорского величества

Установленный в соответствии с решением Комитета порядок сношений не определял конкретно категории дел, подлежащих согласованию с имперским правительством. Однако впоследствии практикой был установлен принцип санкционирования (а не согласования, как было объявлено) решений по всем сколько-нибудь значимым вопросам финансовой политики. Между тем самостоятельность польских финансов продолжала существовать до тех пор, пока правительство Царства Польского располагало полномочиями составления бюджета, даже притом, что утверждение бюджета осуществлялось Государственным Советом Империи.

Однако уровень бюджетной автономии, предполагаемый Органическим Статутом 1832 года, уже существенно отличался от определяемого конституцией 1815 г. Статья 14-я статута обязывала Царство Польское участвовать «в надлежащей соразмерности в общих на потребности Империи расходах. Следующая с оного на сие часть податей и прочих сборов будет с точнейшей уравнительностью определена особыми постановлениями». Какие именно категории статей бюджета входили в область совместного финансирования, не уточнялось. Единственным указанием служила 20 статья, предусматривавшая совместное финансирование единой армии, состоящей из прежне обособленных российской и польской армий.

Распределение статей доходов и расходов Царства Польского, оставляемых в распоряжении польского правительства и передаваемых в центр, стало предметом обсуждения Комитета по делам Царства Польского на заседании 30 апреля 1833 года. На рассмотрение Комитета была внесена записка князя В.П.Кочубея, предварительно уже одобренная Николаем I. Главная идея записки Кочубея заключалась в максимальном ограничении самостоятельного использования бюджетных средств Царства. Одним из поводов для установления контроля за расходованием доходов Царства являлась необходимость предотвратить возможность повторения событий 1830 года, когда мятежники воспользовались деньгами польского казначейства и Польского Банка.

Управление доходами и расходами Царства, по мнению Кочубея, должно было основываться на следующих принципах: все доходы, за исключением сумм, ассигнованных на расходы по содержанию внутреннего управления, «должны состоять в неограниченном распоряжении министра финансов» Империи; Польша должна участвовать в расходах по содержанию войск в Царстве; польское правительство должно стремиться к увеличению доходов, которые должны поступать «в массу общих доходов государственных, точно так, как всякие другие доходы, из какой-либо губернии поступающие»21.

Конкретное определение статей расходов, подлежащих финансированию из польского бюджета, было возложено на министра финансов Е.Ф.Канкрина. Принципы распределения доходов Царства по расходным статьям были сформулированы в поданной им по этому поводу секретной записке. Все расходные статьи бюджета Царства следовало поделить на три категории. К первой категории относились расходы, покрываемые из бюджета Царства. К ним относились «собственно внутренние расходы Царства: «долговые платежи как по собственным долгам, так и по должным Империи суммам»; расходы на внутреннее управление Царства; расходы на содержание местных военных команд, на пенсии военным чинам и пр.; «расходы на необходимое содержание государственных заведений» и «необходимое вознаграждение за разные убытки от мятежа происшедшие, поколику оно еще может быть признано нужным».

Вторая категория — «расходы, кои суть последствие соединения Царства с Россией» также должна была финансироваться из доходов Царства. В нее вошли «расходы на содержание российских войск обыкновенно и постоянно в Царстве пребывающих, поколику превышают то, чего стоили бы сии войска, будучи расположены внутри России». Это предложение основывалось на том, что цены на фураж, продовольствие и другие необходимые для армии предметы в Польше были существенно выше общероссийских. «Нормальная» численность войск в мирное время, дополнительные расходы на содержание которой должна была взять на себя польская казна, определялась в размере 50 тысяч человек. Если же по чрезвычайным обстоятельствам число войск в Царстве превысит обыкновенный и постоянный размер, то сумма дополнительных издержек должна была покрываться из так называемого военного капитала. К этой же категории были отнесены расходы на военное строительство. Наконец, третья категория состояла из «чистого остатка» за всеми перечисленными расходами, предполагаемого к передаче в казначейство Империи22.

Предложенный министром финансов принцип разделения расходных статей был одобрен Комитетом. В журнале заседания отмечено, что «на каком бы основании ни был установлен впоследствии порядок распоряжения доходами, всегда необходимо стараться должно, дабы в обыкновенном положении дел все расходы, как исключительно до Царства относящиеся, так равно и те, кои суть последствие настоящего соединения оного с Империей, покрываемы были из собственных доходов Царства сего»23.

Итак, расходы на содержание российских войск являлись единственной статьей бюджета, предназначенной для передачи в имперский бюджет. Причем предполагаемое финансирование происходило именно таким образом: не обеспечение содержания войск в Царстве, а перевод денег в кассу имперского казначейства. Объем расходов по этой категории в конечном итоге определялся имперским правительством. Казалось бы, всего лишь одна статья расходов, подлежащая передаче в российское казначейство, представляла собой весьма незначительный взнос в имперский бюджет. Однако одна лишь эта статья расходов составляла в тот момент едва ли не половину всей расходной части бюджета Польши. Между тем польские финансы, на которых было возложено обязательство удовлетворения не только собственных потребностей, но и содержание имперской армии в Польше, представляли собой весьма печальное зрелище. Польское восстание 1830 года свело практически на нет результат многолетних стараний Ксаверия Любецкого по установлению равновесия бюджета и созданию резерва развития. Мятежники не только нанесли урон государственному хозяйству, но и разграбили суммы из казначейства и Польского Банка, в том числе полученные по займу Френкеля незадолго до начала восстания в 42 миллиона злотых.

В этих условиях должна была начать функционировать новая бюджетная система, определенная решением Комитета по делам Царства Польского 30 апреля 1833 года. Обсуждение первого же бюджета на 1834 год привело к возникновению конфликта между министром финансов Канкриным и наместником князем И.Ф.Паскевичем. При составлении проекта бюджета оказалось, что из общей планируемой суммы доходов 80 796 308 злотых 48 676 122 должны были пойти на платежи по долгам и внутреннее управление. Из оставшихся на военные расходы 32 120 186 злотых необходимо было произвести расходы на обустройство крепостей и снабжение их артиллерийскими снарядами, что составило бы примерно треть суммы. Этих средств было недостаточно для покрытия определенных решением комитета военных затрат. Наместник предложил покрыть недостаток в размере 13 миллионов злотых либо путем обращения на расходы по содержанию войск сумму, предназначенную для устройства крепостей, либо использовать для покрытия дефицита военный капитал Империи. Министр финансов весьма негативно отнесся к предложению наместника, заявив, что дефицит бюджета объясняется несоразмерно высоким уровнем расходов на внутреннее управление, и что «в настоящем положении Россия нисколько не может содействовать содержанию Царства, военный же капитал, будучи составлен из займов, естественно сопряжен с платежом процентов»24. На состоявшемся 18 ноября 1833 года заседании Комитета по делам Царства Польского определенного решения принято не было. К следующему заседанию 14 декабря 1833 г. Паскевич должен был рассмотреть возможности сокращения расходов. Наместнику удалось снизить дефицит бюджета до 4 миллионов злотых, а оставшуюся сумму покрыть из военного капитала25. Министр финансов вынужден был признать, что, поскольку численность войск существенно превышает 50 тысяч, определенные нормой численности в мирное время, имперская казна должна взять на себя дополнительные издержки26.

Невозможность покрытия всей суммы военных расходов из польского бюджета объяснялась не только расстроенным положением финансов. В годы, предшествовавшие революции, когда каждый бюджет складывался с префицитом, затраты польской казны на содержание собственной национальной армии составляли в среднем 32 миллиона злотых, что соответствовало в 41% доходов. В 1832, 1833 и 1834 гг. средняя сумма расходов на содержание армии увеличилась до 54 миллионов злотых, что составило 49% всей расходной части27. Увеличение доли военных расходов может показаться незначительным, но в условиях послереволюционной разрухи, возможно, стало существенным.

Составление бюджета на следующий 1835 год тоже прошло не без конфликта с Министерством финансов. Военный министр гр.А.И.Чернышев описал в письме Паскевичу от 18 декабря 1834 года состоявшийся в присутствии императора «сильный бой с министром финансов». Судя по письму, речь шла о предстоявших на следующий 1835 год военных расходах Империи, а также участия в них Царства Польского. «Граф Канкрин горько жаловался, что требования на 1834 и 1835 год, преимущественно по военному управлению, превышают средства казны». Канкрин утверждал, что повышение суммы военных расходов на 50 миллионов было возложено «преимущественно на казну Имперскую, так как от казны Царства Польского уделялась только незначительная сумма на продовольствие войск». Чернышев заявил в ответ, что нехватка средств на военные расходы объясняется не тем, что Царство Польское в них не участвует, а тем, что «ныне огромные инженерные постройки в Польше поглощают значительную часть сумм, назначаемых на статью «войско», почему и казна Царства Польского не в состоянии содержать войска, в нем на