Реферат: Россия и Царство Польское: механизмы бюджетно-финансовых отношений в имперской системе (1815-1866)

Е.А. Правилова

Поиск моделей организации бюджетных отношений Империи и ее частей составлял одну из важнейших задач политики России, направленной на формирование системы управления имперским пространством. При этом бюджетная политика центра должна была основываться на принципе поливариантности, обусловленном неравенством финансовых возможностей регионов, потенциала их развития. В состав Российской империи входили государственные образования, которые были вполне самодостаточны с точки зрения обладания ресурсов и финансовых возможностей, такие как Финляндия и Польша. В то же время южные окраины постоянно нуждались в финансовых вливаниях из центра. Россия, в отличие от колониальных империй Европы, таких как Великобритания, Испания, Франция, не имела возможности использовать приобретенные территории исключительно в качестве источников ресурсов или рынка сбыта товаров не только потому, что она не была отделена от них географически. И если в колониальной политике европейских государств преобладали экономические мотивы, то удержание российских окраин в пределах влияния обеспечивало внутреннюю и внешнюю безопасность России. Так, вхождение в состав Империи Финляндии не принесло ей новых источников пополнения бюджета, а кавказские и среднеазиатские окраины обходились ей очень дорого.

Анализ различных моделей бюджетных взаимоотношений между Россией и ее регионами дает возможность существенно дополнить характеристику системы управления Империей. Принципы, на которых эти отношения основывались, позволяют судить о приоритете геополитических или финансовых интересов имперского правительства в каждой из частей государства. Особый интерес представляет собой исследование бюджетных взаимосвязей между Империей и Царством Польским. Польша во многом разделила судьбу других регионов Империи. Созданная как автономная часть государства, через несколько десятилетий она утратила свой особый статус, потеряла конституционную, культурную и экономическую самостоятельность. Вместе с тем удержание Польши в орбите влияния центра вынуждало имперское правительство при формировании концепции политики в Польше учитывать специфические черты ее экономики; сочетать методы централизации финансового управления, унификации законодательства и фискального контроля с элементами децентрализации, предоставляя Польше права автономии. В российской политике в Польше эти подчас противоречивые политические и экономические интересы переплетались, создавая для российского правительства проблемы выбора между желанием лишить Польшу, стремившуюся к независимости, права распоряжения финансовыми ресурсами, и необходимостью предоставить ей возможность самостоятельного экономического развития, в чем Империя была тоже заинтересована.

Какая часть бюджета Польши должна вливаться в общий бюджет Империи? Должна ли Россия отвечать за внутренние и внешние долги Царства Польского? Имеют ли финансовые отношения России и Царства Польского межгосударственный характер или строятся на принципах внутренних связей? На чей счет должна содержаться русская армия в Польше, кто должен покрывать расходы и убытки, причиненные польским восстанием? Наконец, что более выгодно для России: финансовая автономия Польши или централизованное управление? Эти и многие другие вопросы, а также общие принципы бюджетных отношений Империи и Царства в течение всего рассматриваемого периода вплоть до упразднения финансовой автономии Польши находились в центре внимания финансовых ведомств российского правительства и польской администрации.

Конституция 1815 года «навсегда соединила» Царство Польское с Российской Империей под скипетром одного монарха, сохранив для Польши права частичной автономии. Область финансов, думается, представляла собой именно ту сферу деятельности, где правительство Царства обладало наибольшей самостоятельностью. Более того, объем предоставленных в области финансов прав можно было бы даже назвать своего рода «финансовым суверенитетом» конституционной Польши.

Согласно конституции, Царство Польское в 1815-1830 гг. было наделено важнейшими атрибутами финансовой независимости: бюджетной автономией, денежной системой, казной и самостоятельной ответственностью по государственному долгу. Организация управления финансами предоставляла польскому правительству право самостоятельного принятия решений, единственным ограничением которого являлась в конечном итоге воля монарха. Все вопросы, относящиеся к этой сфере, рассматривались первоначально в Комиссии финансов и казначейства, возглавляемой министром финансов. Дальнейшее обсуждение могло проходить в Совете управления, состоящем из наместника, министров, начальников департаментов управления и назначаемых царем лиц, и в Общем собрании Государственного Совета Царства Польского под председательством царя или наместника. Формально, обязательному рассмотрению в Общем собрании Государственного Совета подлежали все «проекты законов и учреждений, касающихся главного управления краем». Лишь после обсуждения в Общем собрании, утверждения проекта наместником и одобрения монархом закон вступал в силу. По усмотрению царя некоторые законопроекты могли быть внесены на рассмотрение палат сейма.

Важнейшей прерогативой сейма являлось принятие бюджета, утверждаемого царем. Это право народного представительства было зафиксировано в 91 статье конституционной хартии. Однако за все пятнадцать лет существования конституционного правления сейм так ни разу и не приступил к обсуждению бюджета Царства. Для внешне легального обхода конституции было использовано толкование некоторых ее статей, которое предоставляло императору прерогативу принятия первого бюджета без участия сейма, не ограничивая его никакими условиями, в том числе временными. Опираясь на это толкование, Александр I откладывал внесение первого бюджета на рассмотрение сейма, ссылаясь при этом на необходимость предварительного пересмотра налоговой системы и осуществления других преобразований. При этом доктрина «первого бюджета» оказалась очень удобной не только для монарха, который стремился объединить два мероприятия — реформу финансового управления и принятие бюджета, обойдясь при этом без сейма, но и для самого правительства Царства Польского . Польским исследователем С.Смолкой обнаружены проекты финансового устава, составленные министрами финансов Т.Матушевичем и сменившим его Я.Венгленьским, предполагавшие вовсе лишить сейм участия в принятии бюджета2. Даже назначенный в 1821 году на пост министра финансов Ф.К.Друцкий-Любецкий, имевший репутацию борца за финансовую независимость Польши, избегал обращения к сейму не только за утверждением сметы, но и прочих законопроектов.

Помимо огромного политического значения, отказ от реализации конституционного принципа принятия бюджета открывал возможность для неограниченного влияния на его составление и утверждение. Дело в том, что конституционная хартия являлась единственным документом, регламентирующим порядок составления смет и росписи. Бюрократический же механизм, с помощью которого принимались все бюджеты Царства с 1817 по 1830 гг., практически не регламентировался. Очевидно лишь то, что в нем должны были принимать участие Комиссия финансов и казначейства, министр финансов Царства Польского, ее возглавлявший, Совет управления, Государственный Совет Царства Польского и государь. Однако механизм принятия решений по вопросам финансовой политики Польши в конституционный период во многом определялся не формальными требованиями закона, а личностными факторами. Это, думается, в полной мере относилось и к бюджетной процедуре. На практике значительная часть решений по финансовым вопросам принималась в обход коллегиальных советов и сейма. В первые шесть лет самостоятельного существования Царства Польского решающее значение в вопросах финансовой политики имело мнение всесильного сенатора Н.Н.Новосильцева. Занимавшие в этот период пост министра финансов Тадеуш Матушевич и Ян Венгленьский не в силах были противодействовать влиянию Новосильцева. Если Матушевичу еще удавалось удерживать польские финансы в рамках бездефицитного бюджета, то в годы министерства Венгленьского (1817-1821) польская казна оказалась на грани полного краха. Казна Царства превратилась в бездонную кормушку, из которой наместник вел.кн. Константин Павлович без ограничений черпал средства на нужды армии и своей собственной персоны. Венгленьский, не спрашивая ни у кого разрешения, поскольку получал санкцию Новосильцева, растрачивал не только запасы казны, оставленные Матушевичем, но и частные депозиты, и залоги, хранившиеся в казначействе. Первая же попытка Венгленьского ввести экономию и прекратить бесконечные растраты средств великим князем-наместником стала причиной его немедленной отставки.

Между тем стремительное разрушение финансовой системы Польши не могло не вызвать соответствующей реакции из Петербурга. В 1819 году, когда оказалось, что бюджет на 1820 год не может быть исполнен без дефицита, последовало первое предостережение. В рескрипте на имя министра статс-секретаря по делам Царства Польского Игнатия Соболевского было указано на необходимость ввести режим экономии и изыскать иные средства для преодоления дефицита. Однако в течение последовавших двух лет ничего не изменилось, и к 1821 году польская казна оказалась не только опустошена, но и обременена грузом прежних и новых долгов.

13/25 мая 1821 года последовал новый рескрипт императора. В нем содержалась недвусмысленная угроза лишить Царство.Польское, политической самостоятельности ввиду катастрофического положения его финансов. (Ссылаясь на дефицитный бюджет, Александр I определил условия, невыполнение которых поставило бы под вопрос сохранение автономии края: «Состояние вещей таково, что уже не приходится говорить ни о поддержании или упразднении некоторых должностей, ни о продвижении или окончании каких-либо публичных работ, ни о реставрации или разрушении нескольких зданий.) Речь идет о национальном существовании Польши, и о наиболее дорогих для поляков интересах; речь идет о решении вопроса, способно ли Царство Польское при своей нынешней организации обеспечить своими собственными средствами функционирование политических и гражданских институтов, которые ей позволено формировать, или же оно должно, признав.свое бессилие, призвать к установлению режима более соответствующего скудности его ресурсов»3. В рескрипте содержалось требование к Государственному Совету представить план финансов, установить равновесие расходов и доходов.

Однако в самом тексте рескрипта содержалось условие, выполнить которое без крайнего напряжения платежных сил населения было бы невозможно. Согласно рескрипту, сокращению не подлежали статьи бюджета, определявшие военные расходы. А ведь именно эта категория составляла едва ли не половину расходной части бюджета. Реформы, которые предложит Совет, должны были касаться только гражданских установлений в Царстве Польском. Существующая организация армии, ее структура и финансы, не могли быть изменены, «потому что настоящее число войск ... необходимо ввиду ряда существующих обстоятельств более чем никогда, для спокойствия...4».

Вопрос о том, на чьи средства должна содержаться армия, защищавшая границы Царства Польского и Империи, поддерживавшая внутренний порядок и обеспечивавшая «спокойствие» императора, являлся одним из наиболее спорных в российско-польских финансовых взаимоотношениях в течение всех пяти десятилетий существования Царства. Что же касается периода до 1830 года, то, учитывая, что Царство Польское не производило никаких отчислений в имперский бюджет, содержание польской армии в определенном императором составе5 являлось единственным обязывающим требованием для польской казны. В остальном, содержание и объем расходных и доходных статей бюджета устанавливались польским правительством самостоятельно.

До 1817 года расходы по содержанию армии покрывались из средств российской казны, однако впоследствии эта сумма была предъявлена Польше в качестве ее государственного долга перед Россией. Как только расходы на содержание армии были возложены на казну Царства Польского, установившееся в 1815-1817 годах равновесие расходов и доходов было полностью нарушено. Польша была не в состоянии обеспечить ту военную систему, которая была ей навязана Россией. По мнению Ш.Аскенази, «армия в суровых, но умелых руках великого князя была превосходно организована; в техническом смысле за короткий сравнительно срок она явилась верхом совершенства»6. Однако это блестящее состояние требовало больших затрат. Как только военные расходы целиком были перенесены на польский бюджет, «армия поглотила сразу 20 из 46 миллионов доходов текущего года». «В следующих годах бюджет войска непрерывно увеличивался, по мере растущих требований в.кн. Константина, с 20 700 000 (1817) подскочил сразу на 25 000 000 (1818); в следующих годах составил 30 725 000, 30 468 000, 30 701 000; на 1822 потребовал 31 503 896 злотых. Самая сильная экономика не выдержала бы такого бремени», — писал С.Смолка7.

О том, насколько тягостно будет содержание огромной армии для польского государства еще в 1815 писал императору А.Чарторыйский8. Спустя несколько месяцев после последовавшего в мае 1821 года рескрипта, Чарторыйский вновь обратился к Александру I с просьбой пересмотреть его решение относительно сохранения военных расходов: «подобные расходы не по силам теперешнему Царству. Они превышают относительно расходуемые на этот предмет средства в некоторых других независимых королевствах, например, Швеции, Саксонии, Вюртенберге, Пьемонте, где при больших средствах военная часть обходится не так дорого. Я не касаюсь того, насколько решение вашего величества благоразумно, насколько оно вызвано необходимостью, но будет ли справедливо вменять народу в вину нищету, являвшуюся следствием такого решения»9.

По мнению польского исследователя С.Смолки, инициатором, автором идеи рескрипта 25 мая 1821 года был ни кто иной, как Н.Н.Новосильцев. Ожидаемым эффектом появления этого документа должно было стать ограничение полномочий польского правительства и поручение Новосильцеву руководства спасением польских финансов. Для этого были созданы целых два специальных комитета, которые заседали на квартире полномочного представителя его величества10. Однако непредвиденные сенатором обстоятельства изменили его планы. Действительно, появление рескрипта вызвало огромный резонанс в обществе. Царящая атмосфера угрозы была бы на руку Новосильцеву, если бы на пост министра финансов Польши не был назначен Ксаверий Любецкий, уже получивший известность и авторитет в глазах императора в ходе международных переговоров о долгах Царства Польского как ревностный защитник польских финансов.

Назначение Любецкого на пост министра финансов предопределило очередное изменение механизмов принятия решений по вопросам финансовой и бюджетной политики в Польше. В первую очередь, Любецкий попытался, и весьма успешно, ограничить влияние Новосильцева, по крайней мере, в области управления финансами. Любецкий признавался, что в вопросах финансовой политики он не доверял никому, кроме себя и императора. При всех обязывающих министра финансов формальностях, Любецкий предпочитал обходить Государственный Совет и лично представлять императору о планах его мероприятий. Более того, Любецкий был убежден, что раскрытие планов финансового ведомства может повлечь ряд неудобств и стать почвой для многочисленных спекуляций11. Такую уверенность в собственных силах Любецкому придавал почти безграничный авторитет министра финансов в глазах Александра I, а затем и Николая I. «Император отдает и будет всегда отдавать предпочтение вашим планам в области финансов перед какими бы то ни было другими», писал Любецкому министр статссекретарь Грабовский12.

В годы министерства Любецкого польское правительство обладало почти абсолютной самостоятельностью в расходовании средств, поиске источников доходов, реализации планов финансовых реформ. Программа Любецкого, краеугольным камнем которой являлась экономия и строгое исполнение бюджетных статей, позволила в течение двух-трех лет поправить положение финансов, а затем создать резерв для развития экономики и, прежде всего, польской промышленности. Методы реализации программы «санации финансов» вызывали неоднозначную реакцию. Его противники обвиняли Любецкого в отсутствии всякой «системы» финансовых преобразований, в использовании жестоких методов взыскания налогов и недоимок. Однако никто не мог опровергнуть значимости таких реформ Любецкого, как создание Польского банка, Земского кредитного общества, а главное, ликвидации угрозы падения автономии и установления самостоятельности польской финансовой политики. Действительно, эти мероприятия, а также другие стороны стратегии и тактики реформ Любецкого даже дали основание для его сравнения с С.Ю.Витте'3.

Несмотря на попытки противников политики Любецкого изменить сложившуюся при нем систему взаимоотношений между польским финансовым ведомством и имперским правительством, в годы министерства Любецкого польские финансы действительно управлялись без какого-либо вмешательства имперских властей. Об этом свидетельствует даже тот факт, что в фондах российского Министерства финансов не отложилось практически никаких материалов, касающихся внутренней финансовой политики

Царства Польского в 1815-1830 гг. Помимо обширных реформ в области финансового управления, даже такие существенные вопросы, как заключение внешнего займа решались польским министром финансов путем согласования с императором через посредничество министра статс-секретаря И.Грабовского. Получивший впоследствии название «займа Френкеля» (по имени посредника в переговорах со стороны европейских, преимущественно берлинских, банкиров), заем 1829 года создал прецедент: автономная провинция самостоятельно выходила на европейский рынок капиталов.

Разумеется, при всей независимости польского финансового ведомства позиция российского Министерства финансов тоже имела значение. Однако его влияние имело опосредованный характер. Кроме того, интересы двух ведомств пересекались, собственно говоря, лишь в области торговли. С другой стороны, польское и российское финансовые ведомства, распоряжавшиеся каждое своим казначейством, старались строго блюсти свои интересы. Особенно отчетливо эта тенденция проявилась при урегулировании проблемы долга Царства Польского, возникшего после окончания наполеоновских войн.

Процесс расчета по долгам Царства Польского затянулся на более чем на пятнадцать лет. В первую очередь, Польше предстояло урегулировать взаимные претензии с Францией, а также Пруссией и Австрией, претендовавшими на получение огромных сумм. Переговоры с европейскими державами, в которых принимали участие как российские дипломаты, представлявшие Польшу и польского короля российского императора во внешних сношениях, так и представители правительства Царства Польского, завершились с большим успехом для польских финансов. Взаимные претензии сторон были погашены общим зачетом en bloc.

В то же время расчет взаимных претензий между Польшей и Россией превращал Царство в крупного должника Империи. Задолженность Царства Польского складывалась, главным образом, из сумм, ассигнованных на военные расходы Герцогства Варшавского. Общая сумма отпущенных из государственного казначейства с 1814 г. по 1817 г. средств составила 64 967 760 злотых14.

Любецкий, окрыленный успехом переговоров в Европе и поддержкой императора, первоначально рассчитывал на то, что долг будет погашен тем же методом, как были погашены претензии европейских государств и

Царства, т.е. зачетом en bloc. Не получив на это распоряжение императора, Любецкий был уверен, что, по окончанию расчетов сумм взаимных претензий, общая сумма долга Польши будет установлена не на результатах этих расчетов, а лично императором. Император, надеялся Любецкий, издаст указ о вспомоществовании казне Царства Польского и освободит его от долга15. Однако такого указа не последовало. Суммы, предоставленные имперской казной на содержание польской армии, были скрупулезно подсчитаны, и, вместе с набежавшими процентами, превысившими сумму долга, и в 1830 году предъявлены к оплате. По первоначальным расчетам эта сумма составила более 150 миллионов злотых (что почти в два раза превышало годовой бюджет государства). Польское правительство отказалось признавать долг такого размера, и в результате длительных переговоров сумма задолженности была понижена до 63 миллионов злотых. В качестве благородного жеста, процентная ставка с этой суммы была понижена с 5% до 4% ввиду особого положения польской казны, что, по словам Николая I, следовало рассматривать как «милость»16.

Анализ законодательной основы и принципов взаимоотношений Царства Польского и Империи в бюджетной сфере убедительно свидетельствует о том, что с институциональной точки зрения, эти отношения основывались на строгом разграничении бюджетов и казначейств. Бюджетная автономия Царства Польского, с одной стороны, предполагала самостоятельность определения структуры доходов и расходов, существование отличной от российской системы налогообложения, отсутствие статей совместного финансирования, а с другой полную ответственность по долгам государства, в том числе и перед Россией. Единственное, что объединяло Польшу и Россию в области финансов власть монарха, имевшего исключительные полномочия распоряжения доходами обоих государств.

1830 год являлся поворотным моментом не только в конституционной истории Царства Польского. С момента подавления ноябрьского восстания в Польше начался и новый период истории польских финансов. В течение последующих трех с половиной десятилетий Царство Польское постепенно утрачивало прежнюю самостоятельность в вопросах финансовой и бюджетной политики, и, в конце концов, полностью лишилось как самостоятельного бюджета, так и других прав финансовой автономна

Органический статут 1832 года, упразднив институт народного представительства, не внес кардинальных изменений в систему финансового управления Царства. Состав центральных учреждений, осуществлявших финансовое управление в Царстве, остался почти прежним. Исполнительные функции были возложены на Комиссию финансов и казначейства. В роли правительства по-прежнему выступал Совет управления, возглавляемый наместником. Существенно изменилась лишь значение Государственного Совета Царства Польского. Ввиду создания в структуре имперского Государственного Совета особого департамента по делам Царства Польского, польский Государственный Совет оказался лишним звеном в управленческой системе. Его состав почти соответствовал составу Совета управления, а функции фактически дублировались департаментом совета Империи. В 1841 году Государственный Совет Царства был упразднен. В то же время департамент дел Царства Польского российского Государственного Совета приобрел значение высшей инстанции, в которой рассматривались важнейшие вопросы законодательства и управления, а также польский бюджет. В 1862 году последовало закрытие департамента дел Царства Польского и восстановление упраздненного Государственного Совета Царства Польского.

Ввиду продекларированной самостоятельности управления финансами Царства Польского организационное подчинение польской Комиссии финансов и казначейства российскому Министерству финансов не устанавливалось. Однако фактически Министерство финансов претендовало на руководство деятельностью польского правительства в этой области. 28 октября 1832 года министр финансов Е.Ф.Канкрин подал на высочайшее рассмотрение подготовленную по распоряжению императора записку «О приведении финансовых дел Царства Польского в связь с Министерством финансов Империи». Канкрин предлагал установить обязательное согласование с Министерством финансов всех финансовых решений польского правительства17.

При этом министр финансов подчеркнул, что при новом порядке сношений польского и имперского правительств необходимо стремиться «не сталкиваться с властью наместника Царства, и не подать виду нарушения правила о независимости администрации оного»18.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--