Реферат: Российские дороги и европейская цивилизация
Героическая попытка ввести в цивилизованное русло дорожное финансирование была сделана перед самой первой мировой войной. В России был учрежден дорожный фонд ровно по американскому образцу. В Америке дорожные фонды штатов к 1910 году росли как грибы, но вот федеральный трастовый дорожный фонд в Америке только в 1956-м году был учрежден. В России – в 14-м. Естественно, это был квазидорожный фонд, потому что нормальный дорожный фонд основан на пользовательских налогах, связан с потреблением дорожной сети, т.е. грубо говоря, с бензином, который мы сжигаем. Естественно, в 14-м году автомобилей в России было очень мало, и об этом речь не шла. Но сам факт, что старались как-то держаться по курсу – есть.
Была замечательная фраза, которую мы с Александром Викторовичем много раз употребляли в своих публикациях, “дорожный фонд вместе с прочими институциями царского режима был ликвидирован в результате большевистского переворота 1917-го года”. Первый раз. Второй раз (алаверды нынешним политикам и политтехнологам) ликвидация дорожного фонда в России произошла в 2000 году. Но об этом дальше.
В Советские времена были дорожные повинности и бюджетное финансирование. Венцом системы были указы президиума верховного совета 1958-го, 59-го, 68-го года, в которых закрепилось обязательное участие хозяйствующих субъектов в дорожных работах. Сначала 0,5%, а с 68-го года – 2% от стоимости продукции основной деятельности. Это, на самом деле, была чистой воды дорожная подать, т.е. уложение 1649 года.
Самое главное, что эта подать, даже ставка особо не поменялась, просуществовала в России до 2000 года. Это называлось “налог на пользователей автомобильных дорог”, который как раз взимался с оборота основной деятельности. Это исполнялось посредством так называемых “дорожных зачетов”. Т.е. наша история дорого - это замечательная эстафета: Уложение 1649 года, указ президиума Верховного совета 50-х – 80-х годов, и, наконец, налоговая система, которая действовала до 2000 года.
Между тем, уже с начала 90-х годов на эту топологически бедную сеть, с очень скромными характеристиками, (потому что раньше предполагалось, что тяжелые грузы мы по железной дороге повезем) вышел совершенно грандиозный трафик. Первый же уровень свобод (в 89-м году отменили запрет на частный извоз, дальше началась уже эпоха экономических реформ), привел к тому, что автомобилизация населения так бесхитростно выросла, по разным подсчетам по-разному, но более, чем в 3 раза. В крупнейших городах это еще круче, и это прямо на глазах, за 12 лет.
Резервы пропускной способности, которые были заложены еще в советскую эпоху, маленькие резервы (я уже говорил, что, собственно, никто их особо не закладывал) были съедены немедленно. Если нужны социальные обобщения, то имела место такая стихийная приватизация ресурсов улично-дорожной сети, или, если угодно, масштабное государственное субсидирование автовладельцев. Мне, как автовладельцу обидно это слышать, но это правда.
О проблеме заговорили все и сразу, ситуация поменялась, причем для людей, далеких от транспорта, от дорог и т.д. Но ведь улица совершенно изменилась. Что-то надо делать. Заговорили. А что надо делать? Ну, как водится, стали изучать мировой опыт. Как изучали мировой опыт в области налоговых реформ – этот вопрос заслуживает романа. Поэтому я буду рассказывать только, как изучали опыт дорожных налогов.
Для начала, в чем, собственно, мировой опыт заключается? Здесь все проще пареной репы. Если не брать нюансы, тонкости и т.д., существует механизм целевых дорожных налогов и дорожных сборов, которые поступают в целевые дорожные фонды. Венцом этой конструкции был закон о дорожных трастовых фондах, принятый в США в 1956-м году. Предысторией – аналогичные законы, принятые в Соединенных штатах, начиная с 1910-х годов. Аналогичное законоположение было принято в Австралии, в Великобритании, потом позже в Индии.
Тезис сводится к очень простой вещи: пока в России не будут введены нормальные пользовательские налоги обратных связей, предполагающие ответственность человека за то, что он потребил пропускную способность и ответственность аккумулятора этих денег за то, что эти деньги будут потрачены на ее увеличение, и одновременно некоторые гарантии свободного доступа этого лица к дороге, как налогоплательщика, абсолютно равным со всеми прочими участниками дорожного движения, в России дорог не будет.
Дороги, как рядовой бюджетополучатель, дорожная отрасль, как рядовой бюджетополучатель, обречена на то, что мы имеем сегодня. Если вам интересно, вопрос совершенно по делу, тем более, что это не посторонний вопрос, есть единственный способ войти в русло мирового опыта в этой области. Ничего другого не придумано. Все измышления о том, что дороги могут быть построены за счет частных инвестиций, которые потом будут отбиты за счет платности и т.д., я дальше об этом рассказывать буду - это мистика.
Революционность тезиса заключается в следующем: в России 35-я статья бюджетного кодекса целевые налоги отменила как класс. Больше того, главный теоретик российской налоговой системы, господин Шаталов, заместитель министра финансов и в старом и в новом правительстве, неоднократно говорил и писал в своих интересных книжках, в цивилизованной системе не может быть целевых налогов. Бюджетно-налоговый истеблишмент.
Пункт первый: в России целевых дорожных налогов никогда не было. Налог на пользователей автомобильных дорог, который взимался не с того, сколько я езжу, а с того, какая у меня выручка, это дорожная подать 1649-го года. Дорожные налоги взимаются сообразно тому, сколько я километров наездил. Взимается очень простым образом – через цены на бензин. Ничего другого пока не придумано. Есть некоторые футурологические конструкции, как это делать с помощью всякого электронного снаряжения, но это отдельная тема.
Теперь по поводу “разворовано”. Любимое дело очень многих политиков, политических писателей
Целевые дорожные налоги, включенные в цену моторных топлив, существуют, по крайней мере, 100 лет. Существуют абсолютно везде, кроме самых маргинальных стран. Они везде воспринимаются как превращенная плата за пользование дорогами. Превращенная форма платы, потому что по-другому не соберешь, и одновременно регулятор спроса предложения на сеть.
Фразы, которые я произнес, записаны в учебнике по экономике дорожного хозяйства, естественно англоязычных, по крайней мере, 60 лет. Я просто рассказываю, господь с вами. Будет ли от этого хорошо? Да нет, на самом деле. От этого прямо-таки хорошо не будет.
Предполагается, что это механизм, в котором мы с вами становимся плательщиками дорожного фонда, который в американской традиции называется трастовым. Мы с вами, автовладельцы, заплатили деньги, и предоставили их правительству в траст. Эти деньги могут быть потрачены только на развитие, совершенствование, содержание дорожной сети. Попытки использовать эти деньги даже в форс-мажорных обстоятельствах в США типа вьетнамской войны или “Бури в пустыне” пресекались Верховным судом.
Дальше – публичность. Доходы и расходы трастового дорожного фонда доступны не то, что американским автовладельцам, а любому любопытному читателю, который в Интернете зайдет на сайт Федеральной дорожной администрации, абсолютно то же самое с дорожной администрацией, скажем, Великобритании, и там написано, сколько сегодня денег пришло и на что они потрачены.
Дальше, если мы с вами плательщики, то статусных преимуществ в доступе не существует в природе. В законодательстве любой страны, где принята такая система, целевых дорожных фондов и целевых дорожных налогов, записано правило, что право преимущественного движения имеет государство при совершении официальных поездок. Точка. Больше никто. И я могу дальше перечислять… И от этого хорошо не будет.
Но если мы это введем, то наши дети будут ездить более-менее прилично. Потому что дороги - это слишком консервативная вещь. Мы даже при самых правильных институциях их не построим ни за год, ни за 10 лет.
И, наконец, я на второй вопрос отвечу (по поводу того, что все было разворовано). Делаю следующее заявление – я в глубокой степени являюсь частным лицом, я ни в коей мере не являюсь лоббистом дорожной администрации, министерства транспорта или кого бы то ни было. Я частное лицо, вот мы с Александром Викторовичем пишем, размышляем на досуге. Просто я частное лицо, которое владеет информацией. Так вот. Уровень коррупции в расходах на дорожные нужды сравним с уровнем коррупции в прочих государственных расходах и может быть проиллюстрирован следующими цифрами.
В разгар зачетного исполнения бюджета, вы помните, были зачеты военные, аграрные, дорожные и т.д. Так вот, мне прислали табличку с Юга России. Цена солярки на бензоколонке составляла 5 рублей, цена солярки по дорожным зачетам 6,5, цена солярки по товарному кредиту под весенний сев – 8, и цена солярки по зачетным поставкам в Кавказский военный округ – 10,5. Это по поводу разворовывания…
Да, конечно, воровство при государственном капитальном строительстве существует и в гораздо более развитых странах. Вы смотрели замечательные итальянские фильмы 60-х годов про слушания в конгрессе США по поводу безобразий в дорожном строительстве? Только надо понимать, где грязная вода, а где ребенок.
Есть, на самом деле, еще очень интересный вопрос - причем здесь государство? Если речь идет о частных автовладельцах, которых 95% в потоке, платят свои личные деньги на заправке, эти деньги как-то могут быть отделены, вот цена бензина, в том числе фискальная нагрузка к цене бензина на дорожные налоги. В принципе, во всем мире, да и в России тоже, частные фирмы строят дороги, ремонтируют дороги. Зачем нужно государство?
На самом деле, здесь государство нужно исключительно по техническим причинам: собрать дорожные налоги, собрать дорожный сбор или плату за пользование дорогами иначе как в налоговой форме в ближайшее десятилетие будет невозможно. Сейчас это активно обсуждается и в развитых странах и это, конечно, сделают. Будут собирать дорожные сборы по типу платы за электричество. Вот ваш автомобиль едет, идет электронное слежение, вы проехали столько-то километров по федеральной дороге, сколько-то по московским улицам, сколько-то по деревенской сети у своей дачи. Это фиксируется. Вам присылается многосоставный счет. Технически это можно сделать, разумеется. Но не при моей жизни.
На ближайшее десятилетие другого сборщика, кроме государства, и другого способа, кроме налогового администрирования просто не существует. Именно по этой причине государство здесь не устранимо. Я сказал только о бензиновых налогах, а здесь же еще сложнее. Еще же есть собственно налоги, условно постоянная часть, не связанная с вашим пробегом по факту владения автомобилем, эти налоги тоже присутствуют во всех развитых налоговых системах, они тоже идут в дорожный фонд. Больше того, в эти же фонды уже, конечно, муниципального уровня, идут все деньги за платную парковку. Это большая иерархическая система.
Но главное - налоги обратных связей. Я плачу за эту парковку, и за эти деньги здесь какое-то улучшение сделают: расширят, углубят, сделают подземную парковку. Я заплатил, и эти деньги будут потрачены, чтобы мне сделать лучше. Абсолютно фундаментальная вещь!
В принципе, ничего не мешало с самого начала, как в 92-м году был принят закон о дорожных фондах, записать честную вещь, что мы перейдем на общепринятые в мире пользовательские налоги. Была замечательная игра слов: у нас был налог на пользователей автомобильных дорог, но с технической, с профессиональной точки зрения, он пользовательским не был. Его платило, например, если вы помните, пароходство. Я читал замечательное письмо директора “Новошипа”, который объяснял, что он выполняет свой трафик на просторах океана, а на балансе имеет “Мерседес” президента, и налоги платит 2,5% со своих оборотов.
Этот налог не был пользовательским, это была дорожная подать. Феодальный налог. Разумеется, в 92-м году перевести страну на пользовательские налоги было технически невозможно. Трафик недостаточный, парк недостаточный. Сегодня это было бы уже, в принципе, возможно. Может быть не сегодня, еще через пару лет. Мы пошли, однако, по пути революционному. Мы дорожный фонд ликвидировали, перевели дорожную отрасль на бюджетное финансирование, и получили то, что мы получили.
На самом деле здесь вопрос скорей из области идеологического оборота, скорей в области ментальности, чем в прагматике… Вы по-простому сказали: ну, через два года введем. Нет, на самом деле, это очень важный вопрос. По поводу “плача Ярославны”. Господь с вами, мне, как физическому лицу, владельцу автомобиля в высокой степени до лампочки. В Европе ездить хорошо, я там ездить люблю. Если вы про это, то “плача Ярославны” нет. Я предлагаю взгляд человека, который этим занимается. Поехали дальше.