Реферат: Сущность и виды административной квазисудебной деятельности в США
Стороны могут обратиться к учреждению с просьбой высказать его мнение по предмету спора, с тем чтобы, зная это мнение заранее, можно было отказаться от формального процесса. В этом случае согласно закону учреждение может, руководствуясь своим «здравым усмотрением», издать декларативный приказ, чтобы «прекратить спор или устранить неясность». Оговорка о «здравом усмотрении» позволяет учреждению воздержаться от издания приказа во всех тех случаях, когда оно не хочет быть связанным в будущем им же сформулированным правилом поведения. Поэтому число издаваемых учреждениями декларативных приказов обычно невелико.
На слушании частное лицо имеет право: высказываться устно; представлять доказательства; оспаривать доказательства, представленные противной стороной, используя перекрестный допрос и другие подходящие средства; требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных ему доказательствах; пользоваться помощью адвоката. Если бы несогласные с действиями администрации осуществляли свои права полностью, то, как утверждают специалисты, служащие учреждений только и занимались заслушиванием дел, и процесс управления застопорился бы, ибо каждое из наиболее крупных учреждений выносит в год более 1 млн. решений по жалобам на его действия. Но обычно лишь немногие заявители осуществляют свои права в полном объеме.
Стороны могут присутствовать на слушании лично (с адвокатом или иным квалифицированным представителем или без них) либо отсутствовать и быть представленными этими лицами. Администрация осуществляет известный контроль над практикующими при них адвокатами. Так, в 1926 г. Верховный суд в решении по делу Goldsmith v. Board of Tax Appeals признал, что учреждения вправе устанавливать порядок допуска практикующих адвокатов для представительства перед ними интересов граждан и организаций. Опираясь на это решение суда, многие учреждения создали при себе особые адвокатские группы с условием, что только их члены могут вести дела. Правовая помощь чрезвычайно дорога. Расходы на юриста - наиболее высокие среди всех других, связанных с участием в административном процессе. Государство, правда, оказывает населению некоторую помощь. Так, Управление по расширению экономических возможностей, созданное в 1964 г., учредило в течение первых трех лет своего существования в 207 общинах около 800 юридических консультации, которые оказывали бесплатную юридическую помощь23 .
Административный судья в США.
Председательствует на слушании глава учреждения, административный судья или другое должностное лицо администрации. Обычно - это административный судья. Используя право на делегацию, глава учреждения передает ему свои полномочия на рассмотрение дел и вынесение по ним предварительных, а иногда и окончательных решений. В 1980 г. в 29 административных учреждениях федерации насчитывалось 1145 таких судей. Они назначаются главой учреждения из числа лиц, рекомендованных Управлением по руководству персоналом, и могут быть отстранены от должности лишь по серьезным основаниям, установленным Советом по охране системы заслуг после проведения слушания и на основании его протокола.
Административный судья наделен широкими правами по ведению слушания, во многом аналогичными тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. Согласно закону он имеет право: приводить к присяге или к даче заявлений, заменяющих присягу; направлять повестки; выносить решения о допустимости доказательств и принимать относящиеся к делу доказательства; снимать показания под присягой или приобщать к делу показания, данные под присягой; регулировать ход слушания; устраивать совещания для урегулирования или упрощения вопросов по делу по взаимному согласию сторон; решать процедурные или аналогичные вопросы; выносить или рекомендовать решение по делу; предпринимать иные действия, которые предусмотрены нормативными актами учреждения в соответствии с пятым разделом Свода законов.
В отличие от судьи в гражданском процессе административный судья играет в квазисудебном процессе более активную роль. Так, согласно правилам Национального совета по трудовым отношениям он уполномочен вызывать и допрашивать свидетелей, устраивать им перекрестный допрос и заносить в протокол письменные доказательства. Он не должен закрывать протокол до тех пор, пока не будет полностью уверен в том, что все имеющиеся, относящиеся к делу и допустимые законом доказательства представлены сторонами или, если это необходимо, им самим.
Слушание открывается административным судьей, который объявляет название и номер дела, а также сторон по нему. Проверяется и отмечается в протоколе присутствие участников. Затем судья кратко излагает содержание дела и сторонам предлагается согласиться с таким изложением или сделать свои замечания. Вслед за этим адвокатам обеих сторон (в их отсутствие - самим сторонам) предоставляется возможность сделать заявления по существу дела. После этого судья приводит к присяге свидетелей, приобщает к протоколу вещественные доказательства (обычно это письменные документы), выносит решения о допустимости доказательств и по процедурным вопросам. Все происходящее на слушании, а также решения судьи отражаются в протоколе: выступления сторон, их предложения, процедурные постановления, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств, проекты решений и возражения против них; любое решение, мнение или доклад лица, председательствующего на слушании; все служебные меморандумы и данные, переданные судье служащим учреждения в связи с рассмотрением дела. Для того чтобы протокол не был чрезмерно объемным, сторонам разрешается договариваться об устранении из него малозначительных материалов. Протокол, содержащий решение судьи, направляется обычно главе учреждения, который выносит окончательное решение.
Доказательства и решения в административном процессе США.
Администрация получает доказательства как от сторон по делу, так и в результате своих расследований, являющихся важной составной частью работы учреждения. Как правило, ими заняты многочисленные группы его служащих.
Учреждения обычно имеют право направлять частным лицам повестки о явке, даче показаний и представлении документов. С такой повесткой чиновник может явиться к ним лично для получения необходимой информации и требуемых документов. Но гражданин имеет право не отвечать на вопросы и не представлять документы, а учреждение не может его к этому принудить без обращения к содействию суда. Еще в 1894 г. член Верховного суда Харлан, выступая по делу Interstate Commerce Commision v. Brimson заявил: «При нашей системе управления и в силу надлежащей правовой процедуры на учреждение не может быть возложено полномочие принуждать к исполнению его приказов путем наложения штрафов или заключения под стражу». После рассмотрения этого дела Конгресс ни разу не пытался предоставить администрации права на принудительное осуществление ее приказов.
Англо-американское общее право выработало строгие правила отбора доказательств, которые могут быть положены судом в основу решения по делу. Они были вызваны к жизни отчасти нуждами института суда присяжных заседателей, так как последние обычно не являются юристами, но главным образом, стремлением сохранить руководство процессом в руках судьи.
Подобные правила вовсе не необходимы в административном процессе. Во-первых потому, что лица, рассматривающие в учреждениях дела, в частности административные судьи, являются в подавляющем большинстве юристами. Во-вторых, часть нагрузки была передана от судов администрации с тем, чтобы она в более быстром темпе разрешала дела, а это почти невозможно без отступления от громоздкой судебной процедуры отбора и оценки доказательств. Применение в учреждениях судебных правил относительно доказательств в их полном объеме привело бы также к тому, что стороны неизбежно были бы вынуждены приглашать юристов - специалистов по доказательствам. В учреждениях поэтому применяются менее строгие правила отбора и оценки доказательств.
Параграф 556 Свода Законов предусматривает, что учреждение может принять любое устное или письменное доказательство. Калифорнийский ЗАП содержит такую формулировку: «Любое относящееся к делу доказательство допускается, если достойные доверия лица могут на него положиться при ведении серьезных дел, независимо от существования любой нормы общего права или статутной, которая могла бы не допустить по гражданскому делу подобное доказательство». Суды поэтому считают, что учреждение может принять и доказательства «по слуху», т. е. со слов очевидцев. В обычных судах такие доказательства, как правило, относятся к числу недопустимых и не принимаются судом. То же самое относится и к мнениям свидетелей. Их заключения по фактам не могут быть доказательствами в суде, но принимаются администрацией. Вместе с тем только эти доказательства не являются сами по себе достаточными, поскольку в параграфе 556 говорится о том, что нормативный акт или приказ учреждения должен основываться на «надежных, относящихся к делу и существенных доказательствах». Учитывая данное положение закона, федеральный апелляционный суд в 1953 г. в решении по делу National Labour Relation Board v. Amalgamated Meat Cutters отменил приказ Национального совета по трудовым отношениям потому, что служащий был уволен исключительно на основании доказательств «по слуху». Аналогичную позицию занимает калифорнийский ЗАП: «Доказательства по слуху могут быть использованы в целях дополнения или объяснения любого прямого доказательства, но сами по себе они не будут достаточными для обоснования решения».
В отличие от суда, который сам заслушивает дело и выносит по нему решение, в административном учреждении проведение слушания и вынесение решения по делу осуществлялись до 1946 г. разными лицами. Доказательства на слушании предъявлялись административному судье, который составлял доклад с рекомендациями. Затем дело по частям направлялось различным специалистам: юристам, бухгалтерам, инженерам и другим, которые «просеивали» содержащиеся в деле доказательства и рекомендации административного судьи. В конце концов все это поступало к руководителю учреждения, который либо штамповал рекомендованное решение, либо в исключительно редких случаях вносил свой вклад в процесс выработки решения.
В результате процесс вынесения решения обезличивался. Нередко получалось так, что решение принимало не конкретное лицо и уж во всяком случае не то, которое рассматривало во время слушания дела доказательства, а учреждение в целом и никто в частности. Особенно неприемлемым для частных лиц было то, что решение по существу принималось служащими, которые не участвовали в слушании и, следовательно, были склонны принижать значение тех доказательств, которые фигурировали на нем, отдавая предпочтение профессиональным знаниям, своим и своих коллег по учреждению.
Федеральный ЗАП частично решил эту сложную проблему. Он в значительной степени воплотил в жизнь правило: «Тот, кто решает, должен слушать». Закон предоставил административному судье право выносить первоначальное решение. Если это решение не обжаловано главе учреждения или последний сам не вмешивается в рассмотрение дела, то оно становится окончательным. Окончательное решение может быть вынесено также и главой учреждения, если он председательствует на слушании или истребует уже заслушанное дело для вынесения по нему решения.
Лицо, принимающее решение, должно руководствоваться только теми доказательствами, которые фигурировали на слушании и отражены в его протоколе. Выступая в 1954г. по делу Mazza v. Cavicchia, председатель Верховного суда Нью-Джерси Вандербилдт напомнил правило о доказательствах ex parte, т. е. известных не всем сторонам по делу: «Если слушание предусмотрено законом, ничто, тем или иным способом не внесенное в протокол слушания, не может быть принято во внимание административным судом при вынесении им решения». Как федеральный закон, так и Примерный штатный ЗАП запрещают односторонние консультации административного судьи. Параграф 554 Свода Законов предусматривает, что судья не может консультироваться ни с каким лицом или стороной по какому-либо спорному факту, кроме как после их оповещения и на слушании с участием всех сторон. Указанное положение распространяется и на неофициальные консультации судьи со служащими учреждения, о которых стороны могут не знать и которые могут повлиять на него. С той же целью закон разрешает служащим учреждения участвовать в слушании лишь в качестве свидетелей или поверенных.
Апелляционный суд, рассматривавший в 1973 г. дело Brooks v. AEC, назвал необходимость обоснования учреждениями их решений «фундаментальным принципом административного права». Параграф 557 требует, чтобы все решения учреждения, принимаемые на слушании или после него, сопровождались обоснованием выводов относительно «всех существенных вопросов факта, права или усмотрения, содержащихся в протоколе». По простым делам такое обоснование, называемое мнением, как правило, кратко. Оно просто перечисляет факты и заканчивается приказом. По сложным делам вслед за названием и изложением дела следует обычно тщательно аргументированное мнение должностного лица, выносящего решение по делу, или мнение большинства членов решающего органа, если он коллегиальный, которое нередко сопровождается особыми мнениями меньшинства или отдельных членов.
Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руководством при рассмотрении аналогичных дел, т. е. становятся прецедентами.
Обоснование решения дисциплинирует учреждение, заставляя его тщательнее рассмотреть все факты по делу и принять решение, соответствующее этим фактам. Оно также облегчает учреждению соблюдение прецедентов, если фактические обстоятельства по делу совпадают. Далее, оно позволяет сторонам по делу и другим заинтересованным лицам понять ход рассуждений должностных лиц, вынесших решение, и либо принять меры для обжалования решения, либо воздержаться от него. И, наконец, обоснованное решение облегчает задачу суда, проверяющего дело по жалобе.
Учреждение обычно заинтересовано в том, чтобы его решение было хорошо аргументированным, так как иначе оно может быть отменено судом как необоснованное. В 1972г. Верховный суд, рассмотрев по делу FTC v. Sperry & Hutchinson Co. апелляцию ответчика, возвратил дело Федеральной торговой комиссии в связи с тем, что по существу верное решение комиссии о допущенных ответчиком нарушениях не соответствовало ее выводам по фактической стороне дела.
В случае принятия учреждением иного решения, нежели ранее вынесенное по аналогичному делу, суды требуют, чтобы администрация объясняла в решении причины подобного изменения политики.
Основным недостатком административного процесса американцы считают обычно длительные сроки рассмотрения дел, в особенности квазисудебных. Так, рассмотрение одного дела тянулось 14 лет и закончилось безрезультатно. Оно было начато Федеральной торговой комиссией в 1952г. В течение 10 лет было проведено несколько слушаний в семи местах. Протокол вместе с вещественными доказательствами насчитывал 40 тыс. страниц текста. Решение комиссии по этому делу было отменено апелляционным судом. И, наконец, в 1966г. комиссия прекратила дело на том основании, что «протокол имеет дело с рыночными условиями, существовавшими более 10 лет тому назад»24 . И в последующем рассмотрение дел учреждениями и судами также длилось часто годами. Так, к 80-м годам время лицензирования атомных электростанций составляло в среднем 11 лет25 . Волокита в административных учреждениях в значительной степени объясняется формализацией квазисудебного процесса, который все более приближается к судебному, где длительное прохождение дел - обычное явление.
Другим серьезным недостатком, препятствующим, в частности, участию в административном процессе малоимущих граждан, являются большие денежные расходы его участников. Часто они составляют десятки тысяч долларов, а продолжительные, с участием нескольких сторон процессы стоят и того больше.
Право на обращение в суд с жалобой на деятельность администрации в США.
Право на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия администрации предусматривается, как правило, соответствующим законом. Но даже если в нем нет прямых указаний на такое право, это вовсе не означает, что оно отсутствует. Вопрос о том, имеется ли у лица при молчании законодателя право на подачу в суд жалобы, решается в конечном счете самим судом. Это правило было сформулировано Верховным судом США в 1944г. в решении по делу Stark v. Wickard. Противоположная позиция означала бы, по мнению судей, что какие-то административные действия были бы окончательными, даже если имеет место злоупотребление властью со стороны администрации.
Суды признают административное решение окончательным лишь в рамках системы административных органов. Даже если закон указывает, что суды не имеют права пересматривать подобные решения, они тем не менее принимают жалобы и на них, считая, что суды не вправе пересматривать лишь те решения администрации, которые отвечают всем требованиям закона. Если же такой уверенности у них нет, то они принимает дело к своему производству. В равной степени суды не признают окончательными также и те действия администрации, которые совершаются, как она считает, в рамках ее дискреционной власти. В таких случаях суд по просьбе заинтересованной стороны вправе проверить, не было ли допущено учреждением злоупотребление правом на усмотрение. Аналогичную позицию по вопросу об окончательности административного действия занимают также и суды штатов.
Вопрос об окончательности административного решения возникал также в связи с делами о депортации иностранцев. В 40-е годы Закон об иммиграции предусматривал, что административный приказ о высылке из страны иностранца является окончательным. Как указал в 1948 г. федеральный апелляционный суд по делу United States ex rel. Trinler v. Carusi, «приказ о высылке не окончателен в том смысле, что суды не могут ничего с ним сделать. На практике такая окончательность никогда не существовала вследствие наличия процедуры хабеас корпус». Подобную же позиц?