Реферат: Суверенитет народа: проблема правового регулирования и реального осуществления в РФ
Выбирая тему для курсовой работы, я заранее знал, что тема достаточно серьёзна и сложна, т.к. мне придётся раскрывать суть дискуссионных вопросов сегодняшней правовой и политической ситуации в Российской Федерации. Зная об этом, я умышленно отхожу от стандартного представления проблемы права народов на суверенность, как единичной проблемы не влекущей политико-правовых последствий в обществе (во всяком случае так хотят это представить нынешние представители российского истеблишмента), а как целого комплекса в первую очередь юридических и философских вопросов, которые по-видимому не будут разрешены в ближайшем будущем. Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба нашей страны: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.
Как известно, федерация представляет союзное государство. Отличие федерации от конфедерации заключается в том, что в последней решения правительства или других центральных органов управления конфедерацией не обязательны для исполнения субъектами конфедерации; соответственно в федеративном государстве (которым пока считается Россия) решения федерального центра обязательны (хотя, как мы знаем, на деле подчас бывает совсем по-иному) для исполнения субъектами федерации. Россию принято называть договорной федерацией, т. к. договор 1992 г. «О распределении компетенции между центральной властью и субъектами федерации» по сути хоть и не вошёл в действующую Конституцию, но незримо присутствует в ней в той или иной форме особенно в содержании главы 3.
Сама Конституция РФ закрепляет положение о том, что договоры и Конституция являются актами правового регулирования. Так, например, договоров «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий» между субъектами федерации и центром на сегодняшний день заключено более 40 (т.е. более 50% субъектов). Как видим характер нашей федерации меняется, трансформируясь посредством договоров и дезинтеграционных тенденций в некую ранее неизвестную форму сосуществования десятков народов на достаточно большой территории.
Право на суверенитет народа, однако, содержит в себе по крайней мере две сложные проблемы: во-первых, кого считать народом, и во-вторых, каковы пределы осуществления этого права. Стоит отметить, что до сих пор не существует чёткого определения, что же такое народ. Под "народом " понимается сообщество с единой историей, языком, одинаковыми культурными характеристиками, члены которого разделяют идею, что они связаны друг с другом и что они отличаются от других групп своим своеобразием. Современное международное право целенаправленно утверждает, что право на самоопределение принадлежит народам, а не нациям, государствам или меньшинствам. Полное совпадение народа, нации и доминирующей групп населения редко встречается в большинстве стран, и любая попытка приблизиться к этому влечет за собой риск массовых нарушения прав человека и меньшинств. Суверенитет неразрывно связан с правом народа на самоопределение, в силу которого все народы свободно определяют свой политический статус, и осуществляют своё экономическое, социальное и культурное развитие. Народ не может быть лишён своих собственных средств к существованию на основании каких-либо прав, предъявляемых другими государствами. Реалии эпохи после распада СССР таковы, что движения за самоопределение вряд ли ослабнут в ближайшем будущем. Осуществление подобных прав в полном объёме не обязательно означает независимую государственность каждой отдельной этнической группы. Цель у всех этих стремлений одна: право людей определять свои политические пристрастия, влиять на процесс принятия затрагивающих их интересы решений в месте проживания, сохранять культурное, этническое, историческое или территориальное своеобразие.
Суверенитет: проблема сепаратизма в России?
Прежде чем рассматривать сам вопрос о самоопределении народов в РФ, мне хотелось бы немного остановиться на ключевых понятиях данной проблемы. Мне видится необходимость в подобном заострении внимания к этой теме, т.к. без понимания проблем регионального сепаратизма (как неотъемлемой составляющей самоопределения народов) невозможно осознать и прояснить суть процессов происходящих сейчас в нашей стране.
Начать хотелось бы с дезинтеграции - распадения, расчленения целого на составные части. Эти фрагменты занимают неустойчивое положение между пребыванием в едином пространстве и обособлением (в том числе в его границах). Дезинтеграция не тождественна ни регионализму, ни сепаратизму; это процесс, вбирающий в себя черты того и другого. В дезинтеграции можно видеть и промежуточное состояние национально-государственного устройства, в котором соотношение центробежных и центростремительных тенденций способно резко меняться в зависимости от обстоятельств.
Сепаратизм - высшая точка дезинтеграции, ее переход в фазу открытого противостояния регионов единому пространству, их полного государственно-правового обособления.
Миновали ли дезинтеграционные процессы в России свою высшую точку? Эксперты и политологи высказывают на этот счет противоположные точки зрения, что вполне естественно. Центростремительные тенденции на российском пространстве сейчас перевешивают центробежные. Однако потеряв многие скрепы, сохранявшие ее целостность в составе СССР, Россия еще не нашла себя как новое национально-территориальное и территориально-административное образование, не сформировалась как государство - ни внутренне, ни внешне. Страна потеряла идеал жизнедеятельности, часть ее границ не демаркирована и не признана международным правом, а некоторые территории спорны. Государственность можно назвать рыхлой, она лишена единых принципов построения, регионы расползаются в разные стороны. Пространству, уникальному по протяженности, степени социально-экономической и этнической дифференциации населения, предстоит обрести новую структуру и цивилизационное лицо, при том, что факторы распада продолжают действовать.
Россия переживает бурную децентрализацию. Из краев и областей выделились автономные области, провозгласившие себя республиками (Карачаево-Черкесская, Адыгея, Алтай, Хакасия и др.). Некоторые регионы получили статус свободных экономических зон. Подписано около трех десятков договоров, устанавливающих особые отношения между Центром и субъектами Федерации. Фактически вышла из России Чечня.
Регионы нескрываемо противятся централизму и инерции административно-управленческого мышления, добиваясь политической и экономической самостоятельности. А поскольку советская традиция безнадежно девальвировала понятие "автономия", немало отечественных политиков и экспертов отождествляют такую позицию местных властей с сепаратизмом.
Действительно, российский вариант регионализма специфичен. Многие национальные и региональные правящие группировки перестают следовать общим нормам и устанавливают собственные правовые режимы. Они накладывают "вето" на действия Центра [1] , в обход российских законов вступают в союзы с государствами внутри и вне СНГ, бесконтрольно участвуют во внешнеэкономических и внешнеполитических акциях. Эти действия вполне можно расценивать как симптомы сепаратизма, хотя он и не проявляется в логически очищенной, идеальной форме. Диапазон таких устремлений широк: от явно выраженных до скрытых, от обособления в отдельных сферах (правовой, экономический и прочий сепаратизм) до тяги к полному отделению от России. Уловить, где кончается стремление к широкой самостоятельности в составе Федерации и начинается тяга к сецессии, бывает подчас непросто. Сторонники дезинтеграции как бы балансируют на грани и, смотря по обстоятельствам, способны сделать шаги и в ту, и в другую сторону.
И регионалисты, и сепаратисты добиваются суверенитета для субъектов Федерации. Они наделяют это понятие тремя общепризнанными чертами: наличие публичной власти, распространение юрисдикции на определенную территорию и право взимать налоги. Но если первые выступают за национальный и региональный суверенитет, то вторые - за суверенитет государственный, что чревато распадом России на отдельные княжества.
Вместе с тем содержание, вкладываемое теми или иными политиками и движениями в слово "суверенитет", бывает часто размытым. Терминологическая путаница во многом объясняется тем, что в российских условиях перестают работать общепринятые представления о законе, государстве и его территориях. Эти понятия продолжают употреблять, поскольку замены нет. На мой взгляд, перемены во взаимоотношениях между российским Центром и многими регионами неплохо описываются понятием "дезинтеграция".
Факторы дезинтеграции
Условно можно выделить пять групп факторов, устойчиво питающих центробежные тенденции в современной России.
1. Историко-культурные факторы. Этнонациональная и региональная консолидация народов России, их обостренное отношение к своей атрибутике (языку, культуре, территории) - это, с одной стороны, реванш древних социокультурных различий, которые центральная власть долгое время подавляла, а с другой - ответ на введенную после революции систему административно-территориального деления, явно не соответствовавшую отечественным реалиям.
Говорят, будто многовековая жестко авторитарная политика разрушила национальное и региональное своеобразие России. Это - упрощение сложной проблемы. Для Российской империи, созданию которой положило начало присоединение Казани (1552 год) и Астрахани (1556 год), основной задачей была не культурная и региональная ассимиляция, а безопасность государства. Входившие в ее состав мусульмане Поволжья и Северного Кавказа, ламаисты Южной Сибири и калмыцкой степи сохранили свой строй жизни, языки и религию. Царизм добивался превращения покоренных народов в лояльных подданных, не покушаясь на их национально-культурную автономию.
Иными словами, так называемая этнократия, то есть власть, основанная на принципе крови и этнического родства, - не была главной объединяющей формой социального сосуществования индивидов в России. Империя строилась на основе надэтнического принципа подданства, который, однако, серьезно нарушался. При форсированном строительстве общероссийской нации (преимущественно сверху) во второй половине XIX - начале ХХ веков применялись и методы этнократического правления. Этнические меньшинства справедливо расценивали действия последних царей по принудительной ассимиляции как нарушение имперских "правил игры" в пользу русской этнократии.
Федерацией дореволюционная Россия, разумеется, не была, но тем не менее обществу не был чужд опыт культурно-политического регионализма. Вспомним институт земства с его традицией самоуправления; жители страны вообще склонны были определять себя по месту проживания или по конфессиональной принадлежности ("мы - рязанские" или "мы - православные").
Революция 1917 года навязала обществу классовый подход. Религия, объявленная "опиумом народа", перестала выполнять идентифицирующие функции. В национальном начале большевики усматривали препятствие на пути социалистического универсализма и пролетарского интернационализма. В 60-е годы идеологи КПСС выдвинули тезис о советском народе как новой исторической общности людей, который игнорировал этничность и предполагал формирование наднационального сознания.
Совсем не учитывать национально-региональную пестроту России власть, разумеется, не могла. Принятый ей принцип национально-территориального деления и неравноправия различных административных единиц нес в себе разрушительный потенциал, сохраняющийся и поныне в форме дезинтеграционных тенденций. Их поддерживает и другое "наследие" советской эпохи - воспоминания о постоянной перекройке территории и частом изменении границ административно-территориальных единиц [2] . Не стерся из исторической памяти и более глубокий пласт - времена Гражданской войны, когда десятки городов и областей на территории России провозгласили себя независимыми государствами. В итоге крупные группы россиян не считают внутренние границы постоянными и незыблемыми.
2. Политико-юридические факторы. Кризис современной российской государственности коренится в принципах ее построения. Она создавалась не традиционным для федераций способом, то есть не по воле субъектов, передающих часть полномочий Центру, а "сверху": федеральные власти провозгласили части государства субъектами РФ своими актами (хотя и по их добровольному согласию). В умах многих руководителей и в политике официальных структур сохраняется наследие советской эпохи - унитаризм. Центр по инерции считает, что региональное многообразие подрывает единство страны. Даже ослабев, он стремится командовать, хотя не имеет ни необходимых для этого рычагов управления, ни разработанной национальной и региональной политики.
Одновременно Москва заигрывает с регионами. Рассчитывая таким образом "купить" лояльность местных элит, она закрывает глаза на факты несоблюдения федеральных законов и в нарушение конституции устанавливает с местной властью особые отношения, создающие систему параллельного права. По существу, целостность России становится объектом торга между федеральным Центром и региональными элитами. Москва дрейфует в сторону договорной федерации, грань которой с конфедерацией размыта. Кроме того, любой такой договор влечет за собой материальные расходы и отрывает средства от других, порой слабее развитых регионов, закрепляя неравенство субъектов федерации между собой и по отношению к Центру, усиливая тем самым дезинтеграционные процессы.
Федеральная власть до сих пор не переосмыслила критически лозунга суверенизации ("берите столько суверенитета, сколько можете переварить"), выдвинутого в борьбе против союзного государства. Если поначалу он способствовал национальной и региональной консолидации, то позднее обернулся против целостности самой России.
Стихийный и хаотичный процесс складывания государственности усугубляет несовершенство действующего законодательства. В основу построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу принципа - этнический и территориальный. Множество спорных конституционных положений, противоречивых указов и постановлений о функциях Центра и регионов позволяет местным элитам толковать эти документы в свою пользу. Неясно, по какому принципу разграничиваются предметы ведения и полномочия между центральной властью и субъектами федерации. Не определено, чем край отличается от административной области. Неясны полномочия автономных округов: с одной стороны, они получили по конституции равные права с другими субъектами федерации, но с другой - сделана оговорка о том, что они входят в состав краев или областей. Это создает правовой парадокс: равноправие субъекта в составе другого субъекта.
Самостоятельность регионов заметно возросла после прошедших губернаторских выборов. Перестала существовать властная вертикаль президент - губернаторы. Разумеется, она была несовершенной: часть губернаторов и раньше была выборной, многие из них действовали бесконтрольно. Тем не менее президент мог без долгих разговоров наказать и снять с должности провинившегося, с его точки зрения, главу администрации, что и делал не раз. Теперь же губернаторы получили почти монопольную власть, и у них меняются ориентиры. Они чувствуют ответственность только перед избирателями и местными группировками, оказывающими им финансовую и иную поддержку. Соответственно, региональные элиты начинают считать себя самодостаточной силой, способной прожить и без Центра.
3. Социально-экономические факторы. Стремление отдалиться от Центра вызывают также трудности и неудачи экономических реформ, их высокая социальная цена. Российские регионы резко отличаются друг от друга по эффективности производства, уровню благосостояния граждан и размерам капитальных вложений. К началу реформ Федерация объединяла субъекты, находившиеся на далеко стоящих друг от друга ступенях общественного развития - доиндустриальной (Тува, Дагестан) и постиндустриальной (Москва, Ленинград). В 1990 году душевой национальный доход, пущенный на потребление, колебался от 1,3 тыс. рублей в Дагестане до 4 тыс. рублей в Москве.
В России сейчас 10 регионов-доноров, способных жить на собственные средства[3] . При этом некоторые регионы, получающие поддержку, живут лучше доноров. Естественно, это вызывает раздражение и нежелание "кормить" других.
Симптоматично и создание крупных межрегиональных ассоциаций, которые поддерживают между собой экономические связи, договариваются и согласовывают требования, предъявляемые Центру ("Северо-Запад", "Черноземье", Ассоциация Центрального региона России, "Большая Волга", "Сибирское соглашение", Ассоциация республик, краев и областей Северного Кавказа, Уральская и Дальневосточная ассоциации).
--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--