Реферат: Вдосконалення системи митного регулювання в Україні на основі використання досвіду зарубіжних країн
Аналіз використання протекціоністських заходів показав, що економічні витрати від їх застосування містять у собі як прямі виграні, пов'язані з розподілом ресурсів, так і непрямі, які обумовлені конкретною формою режиму обмеження імпорту. Непрямі витрати, в основному, пов'язані з нетарифними обмеженнями, оскільки воші розривають зв'язок між внутрішніми і світовими цінами та ізолюють національних виробників від зовнішньої конкуренції. Усунення таких перешкод сприятиме отриманню значних економічних вигід, які досить важко піддаються кількісному виміру, навіть якщо рівень і структура тарифного регулювання національних галузей залишаються практично незмінними.
Незважаючи на те, що рівень непрямих економічних витрат при "творенні митних бар'єрів нижчий, ніж при нетарифних, на нашу думку при використанні даного інструменту зовнішньоторговельної політики цей фактор обов'язково потрібно враховувати. Це пов'язано з тим, що коли для системи митних тарифів характерний широкий розкид часто мінливих ставок, коли система включає активне застосування комбінованих ставок, існує розгалужена система пільг у сфері звільнення від сплати мита, а для розрахунку розміру мита використовуються довільно обрані ціни, що характерно для сьогодення України, тоді протекціоністський ефект стає настільки завуальований, що призводить до зростання корупції і появи нових можливостей для здобуття ренти. Крім того, коли розрив між внутрішніми та світовими цінами великий, значно ускладнюється застосування зовнішньоторговельних механізмів, подібних безмитному ввезенню, або схем повернення мита і виникає сприятливе середовище для тонізації операцій у сфері зовнішньоекономічної діяльності.
Тому, на нашу думку, при регулюванні зовнішньоторговельних операцій перевага повинна віддаватись митно-тарифним заходам, оскільки вони є більш дієвими обмежувальними заходами. Тобто при зменшенні дії нетарифних заходів повинна підвищуватись роль митно-тарифного регулювання. Одним із заходів може бути встановлення тарифних ставок приблизно на рівні різниці між внутрішніми та світовими цінами і підтримка цього рівня до зняття кількісних обмежень, а потім поступове зниження митних тарифів.
У даному напрямі тарифне реформування здійснювалось у Філіппінах та Нігерії, коли майбутні ставки вносились в нові тарифні сітки, а також в Кот-ді-Вyap і, де митні ставки опубліковувались заздалегідь, а в проміжку вводились тимчасові надбавки, які потім знижувались до тарифів на товари, для яких внутрішні ціни були вищі за світові на величину, що перевищує розмір опублікованих тарифів. При цьому завчасна публікація тарифних ставок дала змогу суб'єктам господарювання і потенційним інвесторам планувати стратегічні рішення у даній сфері діяльності.
Хоча заміна кількісних обмежень тарифами спочатку зможе пом'якшити зняття таких обмежень, чимало чинників ускладнює вимір фактичної різниці між внутрішніми і світовими ціпами
Крім того, тарифи не можуть цілком замінити усі функції нетарифних обмежень, але в цьому іі немає необхідності. Для підтвердження цього висновку розглянемо приклади.
По-перше, суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності, які діяли неефективно, однак одержували імпортні ліцензії за адміністративним розподілом та через існуючі заборони на передачу ліцензій іншим фірмам, не зможуть дозволити собі їхнє придбання в нових умовах, тому що вони змушені будуть виплачувати тарифні еквіваленти економічної ренти, яку одержували раніше. За таких умов дані фірми будуть зменшувати ефективність діяльності, оскільки у протилежному випадку вони прийдуть до банкрутства.
По-друге, кількісні обмеження розривали зв'язок між світовими і внутрішніми цінами, а тарифи дадуть змогу світовим і внутрішнім цінам змінюватися одночасно.
По-третє, жорсткість кількісного обмеження з конкретного товару зазвичай залежить від характеристик і якості товару; таким чином, вплив кількісних обмежень на внутрішні ціни залежав від того, як розподілялися імпортні ліцензії, а також від якості і характеристики товару, і тому періодично сила їхнього впливу змінювалася. Такий вплив неможливо повторити, застосовуючи митні тарифи.
І нарешті, кількісне регулювання зовнішньоторговельних операцій перешкоджає розвитку імпорту більшою мірою, ніж митні тарифи, оскільки імпортери неохоче вкладають кошти у створення каналів збуту та у здійснення маркетингових заходів, якщо створені ними ринки можуть згорнутися через чиїсь суб'єктивні бажання.
Національні галузі, захищені кількісними обмеженнями, значною мірою ізольовані від коливань цін на світових ринках, від тимчасових криз надвиробництва і падіння цін. При заміні кількісних обмежень тарифами національні виробники починають відчувати такі коливання, і не виключено, що на Уряд буде здійснюватися значний тиск, спрямований на введення спеціальних протекціоністських, антидемпінгових заходів. Такий тиск є серйозною проблемою і загрожує підірвати або, принаймні, послабити позитивний економічний вплив реформ у сфері імпорту. Подібна реакція у вигляді введення антидемпінгових процедур, дозволених положеннями COT, хоча сама собою і не бажана, але мас переваги порівняно з повторним введенням кількісних обмежень, за що ратують більшість "постраждалих галузей". Аналізуючи процес реформування імпортних тарифних ставок, необхідно зауважити, що імпортні тарифи, які вводяться з метою протекціонізму, як правило, зумовлюють виникнення ряду небажаних наслідків. По-перше, тарифи на товари, стосовно яких заохочуються національні виробники, забезпечують дуже високий рівень протекціонізму, внаслідок чого різко підвищується ціна для споживача, що призводить до розширення контрабанди і корупції. По-друге, тарифи на товари, в яких зацікавлені певні впливові угруповання споживачів або потужні підприємства, низькі, що не сприяє створенню вітчизняних галузей з виробництва даного виду продукції. Як правило, тарифні ставки зростають у міру збільшення ступеня обробки товару. Це піднімає наявний рівень протекціонізму на наступних стадіях обробки вище номінального рівня, обумовленого ставками тарифів на готову продукцію, і одночасно зумовлює низький або від'ємний рівень протекціонізму для первинних стадні виробничого циклу. Значні розбіжності між тарифними ставками на товари-замінники штучно заохочують споживання товарів, стосовно яких використовуються нижчі тарифи. Крім цього, структура тарифів часто дуже ускладнюється внаслідок застосування спеціальних положень, які вводяться у відповідь на лобістський тиск. На жаль, в Україні вплив тарифної структури визначається нерідко звільненнями від сплати мита, а не формально закріпленими ставками.
Важливим практичним висновком є те, що тарифна реформа повинна в результаті привести до порівняно уніфікованої структури мита із якомога низьким рівнем ставки. Іноді ця мета вступає в суперечність з іншими, у тому числі й політичними цілями. Там, де недоцільне зниження тарифних ставок, пріоритетним напрямом тарифної реформи може стати усунення звільнень від сплати мита і введення податків на вітчизняні товари, захищені високими тарифами на конкуруючий імпорт. У результаті таких заходів вирішуються суперечності, які пов'язані із застосуванням митних тарифів, і забезпечуються додаткові надходження до Державного бюджету. Введення податків дає змогу ще більше знизити тарифні ставки або, за необхідності, може сприяти проведенню структурних перетворень в економіці, виходячи зі стимулів, що змінилися у період трансформування економічної системи. Ставки внутрішніх податків, зрозуміло, не мають перевищувати тарифних ставок, а також не варто стягувати, крім тарифу, ще іі податок, оскільки це зумовить подвійне оподаткування імпорту.
Реформування структури митних тарифів і системи внутрішнього оподаткування мають за можливістю здійснюватись одночасно. Вважаємо, цю систему варто розробити у такни спосіб, щоб оподатковувалося споживання товарів незалежно від того, вітчизняні вони чи імпортні, причому за однаково низькою ставкою. Це може бути податок на додану вартість або податок з обороту, який стягується при проходженні митниці або при відвантаженні з підприємства, з передбаченням деяких винятків для імпорту проміжної продукції й експорту. Запропонований варіант — менш ефективний, але кращий порівняно з використанням тільки системи імпортних тарифів — податок із роздрібного товарообігу.
Крім того, слід вирішити питання доцільності розробки однакового рівня ставок. Різноманітність була б корисною з економічної точки зору, якби всі ставки вдалося б звести до рівня найнижчих. Безперечно, більш дискусійним є таке питання: коли високі ставки неможливо знизити, чи варто підвищувати низькі ставки на імпорт для досягнення уніфікованості. На нашу думку, відповідь залежить від того, чи будуть застосовуватись схеми тимчасового безмитного ввезення чи відшкодування мита стосовно експортних підприємств. Якщо такі застосування не будуть використовуватись, підвищення тарифів на виробничі ресурси вірогідно підсилить анти експортну спрямованість, оскільки частина таких ресурсів використовується експортерами. У такому випадку граничні чисті економічні вигоди від підвищення тарифів на ресурси повинні зіставлятися з граничними економічними витратами, пов'язаними зі зниженням стимулів до експортного виробництва. Оптимальність, на нашу думку, досягається тоді, коли граничні вигоди збігаються із граничними витратами, але не завжди це досягається завдяки уніфікації тарифних ставок, такий збіг можливий інше за наявності особливих умов.
Вважаємо, що умова за гарантії доступу експортерів до безмитних ресурсів, застосування рівномірності структури митних тарифів на проміжну і кінцеву продукцію є одним із ефективних варіантів регулювання імпорту. Коли увага зосереджена на мінімізації втрат в ефективності виробництва при забезпеченні певного рівня протекціонізму або при досягненні наміченого рівня самозабезпечення продукцією, яка заміщає імпорт, уніфікована структура тарифів на кінцеву продукцію є оптимальнішою. Хоча в теоретичному аспекті детально розроблена структура різноманітних митних тарифів у порівнянні з рівномірною, може виявитися ефективнішою з точки зору обсягу надходжень до Державного бюджету. Слід зауважити, що побудова такої системи залежить від багатьох параметрів, які досить складно піддаються виміру, і на практиці досить важко усунути лобістський тиск. Тому варіант уніфікованої системи нам здається більш оптимальним, особливо з точки зору адміністрування. Крім того, у складних системах із різними ставкам! поступки окремим суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності не так помітні, особливо у сфері зниження тарифних ставок або звільнень від виплати мита на ресурси, що в результаті негативно позначається на обсязі державних надходжень.
У процесі тарифного реформування зовнішньоекономічної діяльності деяким країнам вдалося досягнути уніфікованості тарифних ставок, іншим — наблизитися до рівномірності структури. З 2002 року в Росії здійснюється реформа митного тарифу, результатом якої стало не тільки значне зменшення кількості митних ставок, але й систематизація їх за розмірами до чотирьох адвалерних груп — 5%; 10%; 15%; 20%.
Тому у більшості рекомендацій Всесвітнього банку як першочергове завдання тарифної реформи ставиться скорочення розкиду ставок, і лише в деяких рекомендаціях як довгострокова мета висувається досягнення уніфікованої структури митних тарифів. Залишається незрозумілим, на чому ґрунтуються дані рекомендації — на точці зору, що єдина ставка митного тарифу не бажана і не досяжна з політичних міркувань, чи нездатності визначити довгострокові цілі реформи.
Аналіз існуючої в Україні системи митних ставок свідчить, що досягнення уніфікації структури митних тарифів неможливе у короткостроковому періоді. Тому вона може розглядатися як довгострокова перспективна ціль, якої можна досягнути поетапно. Головним завданням першого етапу повинно стати скорочення розкиду існуючих ставок з одночасним зниженням їхнього середньозваженого рівня. Вироблена Концепція трансформації митного тарифу України на 1996-2005 pp. в цілому відповідає вищевикладеним підходам і передбачає зниження середньозваженої ставки ввізного мита до 14 відсотків у 2005 р.
Аналіз показує прагнення Уряду здійснювати тарифну реформу поступово, використовуючи заходи тарифного регулювання окремих галузей у певній послідовності. Ідеальний варіант цього процесу дозволить Уряду впровадити у першу чергу ті зміни, які дадуть значні економічні вигоди. У ряді випадків це може бути політично допустимим, особливо, якщо підвищується рівень протекціонізму стосовно слабко захищених галузей. Проте, як показує світовий досвід, частіше відбувається зниження тарифів для великих галузей з високим ступенем протекціоністського захисту.
На наш погляд, бажано завчасно провести дослідження впливу реформ на окремі галузі. Проте послідовні за галузями зміни тарифів можуть призвести до непередбачених проблем. Потрібно враховувати, що маніпуляції з митними тарифами в одній галузі впливають на становище інших галузей. Такий вплив може зменшити економічні вигоди і підвищити економічні витрати. Спроби розв'язати ці проблеми можуть значно загальмувати проведення тарифної реформи. Тому за даної ситуації, на нашу думку, доцільно здійснювати загальні поступові зміни всіх тарифів, без виокремлення галузей. Подібній підхід більш зважений, і дає змогу уникнути суб'єктивних рішень щодо рівня тарифів у різних галузях. Крім того, він не потребує проміжних заходів, які згодом прийдеться "демонтувати" через вплив реформи на галузі, тарифи яких ще не були скориговані.
Крім того, якщо характер реформи обмежений потребою у збільшенні обсягу надходжень до Державного бюджету або необхідністю забезпечення певного середнього номінального рівня протекціонізму стосовно всіх імпортних товарів, підвищення низьких ставок тарифів на виробничі ресурси дасть змогу знизити митні тарифи на готову продукцію більшою мірою, ніж за будь-яких інших умов.
При цьому слід акцентувати увагу на трьох видах потенційних витрат. По-перше, більш високий рівень протекціонізму зумовить більший приплив ресурсів у галузі, які виробляють сировину, що заміщує імпорт. Якщо обсяг ресурсів, що надходять із галузей, не залучених до зовнішньоторговельного обороту, або відносно не захищених експортні товари), перевищує обсяг ресурсів, які надходять із надмірно захищених від потенційного імпорту секторів, чистим результатом буде менш ефективне розміщення ресурсів. По-друге, якщо такі ресурси використовуються для виробництва потенційно придатних для експорту товарів, підвищення тарифу на них може призвести до скорочення прибутків і обсягу виробництва даної галузі. По-третє, якщо чистим результатом є зростання курсу національної валюти, виробництво експортних товарів постраждає ще більше.
Якщо реформою передбачається відшкодування імпортного мита, підвищення тарифів на виробничі ресурси не призведе до істотно негативного впливу на прибутковість експортного виробництва. За умови, коли для певної галузі виробничі ресурси в країні не виробляються або якщо їй доводиться серйозно конкурувати за вітчизняні ресурси із захищеними від потенційного імпорту галузями, але не з експортними виробництвами або з галузями, не залученими до зовнішньоторговельного обороту, підвищення тарифів на імпортовані виробничі ресурси не дасть бажаного ефекту. За виконання обох умов підвищення низьких тарифних ставок підвищиться використання ресурсів.
Навіть у разі, коли відшкодування мита реформою не передбачається можна одержати подібний результат за інших умов.
По-перше, якщо підвищення низьких тарифних ставок дозволить знизити занадто високі ставки, то й негативний вплив на загальний рівень протекціонізму буде відсутній, а отже, не буде існувати тиску на валютний курс у бік його подорожчання. За таких умов, на погляд, вірогідно, що більшу частку ресурсів, які надходять до галузей, що захищені невисокими тарифами, буде отримано із секторів, які захищені високими тарифами, і негативний пилив на потенційно придатні до експорту товари буде пом'якшено.
По-друге, чим більша амплітуда тарифних ставок у початковій структурі, тим вища вірогідність того, що підвищення низьких ставок на виробничі ресурси поліпшить характер розподілу ресурсів. Зрозуміло, якщо тарифи на імпорт ресурсів споконвічно близькі до нуля, у той час як тарифи на готову продукцію набагато вищі, а реформа не обумовлена необхідністю збільшення бюджетних надходжень, спостерігається зростання добробуту навіть за відсутності відшкодування експортного мита. Водночас необхідно пам’ятанні про кінцеві цілі: якщо і адміністративних або політичних причин згодом буде складно здійснювати зворотну операцію, тобто знизити ті тарифи, що були підвищені, то, можливо, краще не підвищувати ставки тарифів.
Отже, в умовах трансформації економічної системи основною метою тарифної політики стає скорочення розкиду ставок і зниження середнього рівня протекціонізму. Даної мети можна досягти з використанням методу "концертіна", коли на кожному етапі реформування найвищі ставки знижуються до наступного за ними рівня, а нижні ставки тарифів залишаються незмінними. Інший варіант допускає "радіальне" або пропорційне зниження, коли ставки всіх митних тарифів на кожному етапі знижуються пропорційно до вихідного рівня.
"Радіальне" зниження є звісно кращим методом, у порівнянні з "концертіна", оскільки останній на ранніх стадіях реформи практично не впливатиме на рівень протекціонізму, тому що максимальні ставки застосовуються тільки до незначної ставки імпорту. Крім того, метод "концертіна" може створювати суперечливі стимули на різних етапах процесу, оскільки на кожному з них відбувається здешевлення реального валютного курсу, що створює нові стимули для всіх товарів, митні тарифи на які не було знижено. Наприклад, ціна типового імпортного товару зростатиме на кожному етапі аж до "серединної точки", а потім ціна падатиме. Такі зміни в стимулах можуть зумовити спочатку розширення, а потім згортання кожної галузі, що супроводжується витратами переміщення ресурсів. Проте, якщо реформу оголосити завчасно, і суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності переконані, що вона відбувається відповідно до плану, то ці витрати можна зменшити, оскільки довгострокове планування та інвестиції будуватимуться на прогнозованій структурі стимулів. При "радіальному" скороченні стимули однакові для будь-якого товару, який заміщує імпорт. Проте подібний підхід може більшою мірою, ніж попередній, знижувати надходження, і тому важливо добитися того, щоб реформа не загострювала проблему бюджетного дефіциту.
Після того як буде впроваджено нову структуру тарифів або закінчиться перший етап її побудови, потрібно буде розробити типові і, за можливістю, відкриті процедури обговорення необхідних змін, — варіант, на озброєння Австралійською промисловою комісією; — опонентам дають можливість висловлюватись, а здійснюється за можливістю об'єктивний економічний аналіз пропозиції, що