Реферат: Военная политика и военное строительство
Никаким иным законным образом нельзя использовать Вооруженные Силы (ВС) внутри страны. Ссылки на ст. 78 (о властных полномочиях Президента на всей территории РФ), как и на то, что чеченское руководство нелегитимно, что оно нарушило Конституцию и попрало законность, ни в коей мере не оправдывают массированное применение федеральной авиации, артиллерии и танков без введения чрезвычайного положения.
Правда, Федеральный закон "Об обороне" определяет предназначение Вооруженных Сил только как защиту страны от агрессии извне, а для использования этих сил не по предназначению делается отсылка к другому Федеральному закону. В ныне действующем Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" от 1991 г. использование армии внутри страны допускается только при стихийных бедствиях, эпидемиях и пр., но не для подавления вооруженного сепаратизма, с которым, по идее, должны были справляться внутренние войска МВД.
3. Соотношение размеров военной организации и ресурсов страны
Коренное изменение экономической и общественно-политической системы России, затяжной финансово-экономический кризис 90-х гг., глубокая трансформация ее внешнеполитических интересов и военных потребностей с особой остротой поставили вопрос соотношения нужд обороны и наличных экономических и демографических ресурсов страны. России нужна такая оборона, которая, с одной стороны, соответствует ее экономическим возможностям, а с другой - в максимально возможной мере обеспечивает ее военную безопасность. В ином случае перегрузка ресурсной базы военным бременем неминуемо подорвет экономику, гражданские функции государства и в конечном итоге саму обороноспособность.
Россия в 2000 г. имеет официальный ВВП менее чем в 200 млрд. долл. по текущим ценам (или примерно 400 млрд. долл. по паритету покупательной способности валют - ППС) и стоит в этом отношении ближе к концу второй десятки стран мира. При сохранении курса на рост благосостояния россиян, модернизацию экономики и для этого на участие в международном разделении труда Россия просто не в состоянии обеспечивать всем необходимым третью по численности армию в мире (после Китая и США), многочисленные другие войска, воинские формирования и органы, а также содержать огромную военную промышленность с двумя миллионами полностью или частично занятых (что превышает число занятых в военной промышленности США).
Официальный бюджет российского Министерства обороны (6-7 млрд. долл. по текущему курсу или 12-14 млрд. долл. по ППС) позволяет тратить на одного военнослужащего не более 10 тыс. долл. в год по ППС (5 тыс. долл. по текущему валютному курсу), в то время как один американский солдат обходится примерно в 180 тыс. долл., английский - в 150, французский и немецкий - в 100, турецкий - в 15 тыс. долл. Нетрудно подсчитать, что если бы РФ стала оснащать, оплачивать и главное обучать российского солдата так, как это делают страны НАТО, то могла бы позволить себе иметь по американской модели армию в 100 тыс. человек, по английской - 120, немецкой или французской - 170, турецкой - 800 тыс. человек. И это при том, что российское Министерство обороны тратит гораздо меньше средств на своих гражданских служащих, чем большинство стран НАТО.
С другой стороны, если бы Россия попыталась поднять уровень расходов на одного военнослужащего до вышеназванных западных стандартов при сохранении нынешней численности армии в 1,2 млн. человек, то для содержания Вооруженных Сил по американскому образцу ей понадобился бы ежегодно военный бюджет в размере 216 млрд. долл. (по ППС), по английскому - 144 млрд. долл. (по ППС), по французскому или немецкому - 120 млрд. долл. (по ППС), по турецкому образцу - 18 млрд. долл. (по ППС).
Принимая во внимание, что в 1999 г. вся расходная часть бюджета составила 686 млрд. руб. (50 млрд. долл. по ППС или 24 млрд. долл. по текущему обменному курсу), а доходная - и того меньше - 598,4 млрд. руб. (соответственно 44 или 21 млрд. долл.), можно утверждать, что России пришлось бы тратить на свои Вооруженные Силы (без МВД, ФПС и других силовых структур) 4,3 годовых бюджета страны по американской модели, 2,8 бюджета - по английской, 2,2 - по германо-французской и 36% бюджета - по турецкой (на 1999 г. на национальную оборону РФ выделено менее 16% федерального бюджета). Перспективы исполнения бюджета 2000 г. пока не ясны, но очевидно, что он не изменит картину кардинальным образом, хотя военные расходы и гособоронзаказ в нем несколько повышены по сравнению с 1999 г.
Ни одна ценящая жизнь солдата страна не экономит на боевой подготовке, хотя стоит последняя не намного дешевле, чем денежное содержание самой высокооплачиваемой добровольческой армии. По этому критерию Российская армия наверняка находится на последнем месте среди передовых армий мира, несмотря на свою многочисленность и все еще огромные арсеналы оружия, тратя в последние годы на боевую подготовку всего 1% военного бюджета. За рубежом специалисты по военным финансам считают расходы на боевую подготовку и материально-техническое обеспечение войск (МТО) наиболее надежным денежным критерием боевых возможностей армии.
Это понятно, ибо чем больше в армии солдат, ракет, танков, самолетов и кораблей, тем больше денег она должна тратить на боеприпасы, горючее, запчасти, ремонтные работы и т. п.
Очевидно, что для достижения хотя бы турецкого удельного уровня финансовой обеспеченности Вооруженных Сил (не говоря уже о европейском или американском) зияющий разрыв между размером армии и объемом ее финансирования невозможно преодолеть одним махом ни путем линейного сокращения Вооруженных Сил, ни посредством пропорционального увеличения военного бюджета.
Несоответствие размеров военной организации государства его экономическим возможностям уже давно перестало быть откровением. Еще в 1996 г. некоторыми членами СВОП были опубликованы подробные и доказательные расчеты относительно размеров военной организации, сопоставимой с возможностями государства по ее содержанию, но соответствующих решений не последовало: такой шаг требовал проявления политической воли, ибо являлся слишком кардинальным по сути. В ином случае перегрузка ресурсной базы военным бременем неминуемо подорвет экономику, гражданские функции государства и в конечном итоге саму обороноспособность.
4. Распределение ресурсов между ядерными силами и силами общего назначения
Располагая примерно 50% экономического потенциала США, Советский Союз создал самую большую в мире армию, сопоставимую в техническом отношении с вооруженными силами США, а по многим параметрам и превосходящую их. Причем по некоторым количественным характеристикам советские Вооруженные силы превосходили армии всех стран НАТО, Японии и Китая, вместе взятые (бронетанковая техника, ствольная артиллерия, ракеты и авиация ПВО, подводные лодки, баллистические ракеты межконтинентальной, средней и малой дальности, антиракеты ПРО, оперативно-тактические ядерные боеприпасы и пр.). То же относилось к ежегодному производству основных классов вооружений и боевой техники, где СССР уступал Западу лишь по строительству крупных кораблей.
Очевидно, то, что время ушло безвозвратно. При сохранении существующей структуры военного бюджета в части соотношения средств, идущих на содержание ВС и на инвестиции (примерно 65:35), а также по уровню инвестиционных затрат на российские стратегические ядерные силы (СЯС), направление дрейфа очевидно. К 2010 г. СЯС уменьшатся до уровня примерно 500 боеголовок, а силы общего назначения будут располагать приблизительно 40 дивизионными эквивалентами сухопутных войск, ВВС и ВМФ (т. е. около 20 сухопутных дивизий и приблизительно 1500-2000 боевых самолетов и 100-150 крупных кораблей и подлодок), оснащенными в основном устаревшим вооружением и техникой, не обеспеченными горючим, ремонтом и запчастями, с низким уровнем боевой подготовки и некомплектом личного состава. Таким образом, российские Вооруженные Силы будут опускаться к модели китайской армии 70-х гг.
Подобный дрейф неприемлем для России ни с точки зрения внутренней стабильности, ни в плане обеспечения ее обороноспособности, ни в смысле поддержания достойных политических отношений с США и другими странами. Россия тогда в значительной мере утратит потенциал ядерного сдерживания, но все равно не будет иметь достаточно сил общего назначения для отражения крупных вероятных угроз по основным стратегическим направлениям на западе, юге или востоке.
Какие же пути открыты для России в имеющихся рамках демографии, финансирования и геостратегии?
Один лежит на поверхности. Раз по ВВП и уровню военного бюджета Россия близка к Великобритании и Франции, то, может быть, ей и надо привести свои ВС к их модели (300-400 тыс. человек и 400-500 ядерных боеголовок)? Указанный выбор весьма сомнителен. 4.4.1.1. Во-первых, геостратегическое положение России совсем иное, чем у этих стран. Кроме того, уменьшение армии в три-четыре раза и ядерного потенциала в 10 раз с приспосабливанием их к финансовым возможностям содержания и модернизации потребует в ближайшие несколько лет огромных средств на сокращение офицерского корпуса, реорганизацию ВС, складирование и утилизацию боевой техники и ядерных боеприпасов, свертывание военной инфраструктуры, закрытие и конверсию предприятий оборонной промышленности. То есть, прежде чем наступит искомая экономия и армия придет в соответствие с наличными деньгами, потребуется ежегодно тратить, по самым грубым подсчетам, на 30-40% больше средств на военные нужды, чем в настоящее время.
Преобразованные столь дорогой ценой Вооруженные Силы, скроенные по англо-французским меркам, будут, конечно, гораздо лучше обеспечены и подготовлены, чем нынешние российские (возможен и переход на полный контракт). Однако их способность обеспечить безопасность и политические интересы России на разных окраинах ее огромной территории и в мире в целом будет очень сомнительна.
Очевидно, что предпочтителен другой путь, который позволил бы сохранить ракетно-ядерные силы (в первую очередь - наземного и морского базирования) и весь их комплекс управления и обеспечения на уровне США, т. е. остаться по этому пункту в первой лиге. А силы общего назначения сократить, условно говоря, до уровня высокотехнизированных средних армий разряда Франции, Великобритании и ФРГ. Вместе с личным составом стратегических сил Россия могла бы тогда располагать армией в 700-800 тыс. человек.
В этом случае можно было бы на период до 2005 г. пойти на сокращение сил общего назначения (СОН) - например, до 20 боеготовых дивизий СВ, ВВС и ВМФ, выделив на само сокращение дополнительные средства (около 2-3 млрд. руб. в год). В таком случае можно было бы изменить структуру военного бюджета и делить средства на содержание и инвестиции в соотношении 55:45 и при этом перераспределить инвестиционную часть в пользу СЯС (например, до 20-25 млрд. руб. в год или около 1 млрд. долл.).
Тогда Россия могла бы к 2010 г. иметь около 1500 боеголовок в СЯС, сохранив приемлемый баланс сил с США. На весь прогнозируемый период сил общего назначения было бы достаточно для решения задач в локальных конфликтах на юге. Также этих компактных сил при техническом перевооружении ВВС (включая ПВО) и ВМФ было бы достаточно для сдерживания на западных направлениях угрозы "балканского" типа - т. е. агрессии с применением высокоточных авиационно-ракетных ударов с минимальными потерями для агрессора. Более масштабные угрозы парировались бы за счет ядерного сдерживания. В случае необходимости после 2005 г. СОН можно было бы несколько увеличить (до 25 боеготовых дивизий) и повысить уровень их технической оснащенности без ущерба для выполнения программы развития СЯС.
В еще большей мере означенный выбор положительно сказался бы на развитии космических средств военного назначения - предупреждения, связи, разведки, навигации, метеорологии. Эти средства поднимают на качественно новый уровень боевые возможности не только стратегических ядерных сил, но и в значительной степени сил общего назначения, а требуют они для своего развития относительно небольших средств.
Оставшись сверхдержавой, сопоставимой с США по ядерным силам, информационным и космическим системам, Россия сохранила бы особые стратегические отношения с ними и вместе с тем эксклюзивную роль в мире, не переходя во вторую или третью категорию военных держав. Поддерживалась бы заинтересованность США в последующих переговорах с Москвой по наступательным и оборонительным стратегическим вооружениям, нераспространению ядерного оружия и ракетных технологий со всем комплексом увязанных с этим политических и экономических взаимоотношений двух держав и их союзников.
Далее, благодаря ядерному потенциалу первого разряда, России будет легче обеспечивать безопасность на Западе даже в случае продвижения НАТО на Восток и добиваться учета своих интересов в европейских делах, нежели делать это в случае скатывания ко второй или третьей категории. Тем более это важно на Востоке, поскольку там ни одна из держав в обозримой перспективе не сможет сравняться с Россией по стратегическому потенциалу, если он будет поддерживаться на достаточном уровне.
Этого не скажешь о силах общего назначения, тем более учитывая невыгодные для России геостратегические, экономические и демографические моменты. На Востоке еще более чем на Западе, сдерживание на базе ядерного превосходства необходимо для восполнения слабости России по силам общего назначения. Ни на Западе, ни на Востоке Россия не сможет поддерживать паритет по обычным ВС с вероятными оппонентами. Но в этом и нет нужды: ограниченные неядерные силы передового базирования будут достаточны для прикрытия российских рубежей в локальных кризисах, региональных конфликтах и в качестве "приводного ремня" к стратегическим силам - для парирования гипотетических широкомасштабных угроз. Этой же цели должны служить небольшие, но высокоживучие и гибко управляемые тактические ядерные средства (на авиационных и ракетных носителях), а также в перспективе, с появлением экономических возможностей, - системы высокоточного оружия.
Что касается экономической стороны дела, то предлагаемый путь возможен только в случае радикального улучшения экономической ситуации в стране и достижения высоких (не менее 8-10% роста ВНП в год) и стабильных в течение ближайших 10-15 лет темпов роста экономики.
5. Принципы комплектования и социальные вопросы военной политики
Одной из крупнейших проблем, связанных с проведением военной реформы в России, является выбор принципов комплектования Вооруженных Сил и других силовых структур Российской Федерации. От этого зависит как качество личного состава, его способность выполнять современные задачи на высоком уровне, так и соотношение ассигнований внутри военного бюджета: на содержание военных структур и на инвестиционные расходы, которые включают в себя затраты на НИОКР, закупки ВиВТ, ремонт существующих систем ВиВТ и капитальное строительство.
В известном смысле эти потребности противоположны: более высокое качество личного состава требует больше средств на содержание и боевую подготовку (особенно при переходе полностью на контрактное комплектование), что в заданных бюджетных пределах может идти только за счет технического оснащения, и наоборот.
Однако повышение технического уровня ВС, в свою очередь, предполагает более качественный личный состав, который стоит намного дороже. В этом сложном уравнении четыре элемента: общая численность ВС, объем военного бюджета, соотношение призыв-контракт и соотношение содержание-инвестиции - тесно взаимосвязаны и определяют точки отсчета при выборе пути.
В СССР на инвестиционные расходы приходилось приблизительно 70% затрат на национальную оборону, а на содержание военных структур - около 30%. В течение 90-х гг. при резком сокращении абсолютного объема военных расходов это соотношение изменилось диаметрально: на содержание расходовалось примерно 70% военных расходов, а на инвестиции - около 30%, причем основная часть средств, выделяемых на НИОКР, закупки и капитальное строительство, направлялась на заработную плату работникам оборонных отраслей промышленности.