Діяльність парламентів визначає характер і зміст парламентаризму. Парламентаризм - це система такої взаємодії держави і суспільства, для якої характерними є визнання провідної або , в наш час, особливої і достатньо суттєвої ролі в здійсненні державно-владних функцій загальнонаціонального постійно діючого представницького органу. Таке визначення парламентаризму означає, що його не слід пов`язувати з якимись конкретними формами державного правління. Явище парламентаризму в тій чи іншій формі притаманне кожній демократичній країні.

Характеристика парламентаризму набуває завершеності тільки тоді, коли враховуються структура і організація, зміст компетенції і головні напрями діяльності самих представницьких органів. Розгляд цих питань дозволяє скласти об`єктивну уяву про те, як реалізуються засади теорії народного представництва, наскільки їх природа відповідає політичним потребам сьогодення. Тільки через аналіз загальних закономірностей побудови та визначення основних функцій парламентів і при врахуванні відповідних особливостей, притаманних окремим країнам, можна встановити реальну роль представницьких органів у здійсненні державної влади, їх справжнє місце в державному механізмі.

Термін “парламент” має узагальнююче значення. Представницькі органи нерідко носять іншу офіційну назву. Найбільш поширеною з них є національні збори. Ця назва досить вдало передає характерні риси парламенту як загальнодержавного органу. Близькими за змістом до неї є назви: народні збори (так зафіксовано в конституціях Албанії та Болгарії) або державні збори (Естонія і Угорщина). В деяких країнах назва парламенту відбиває форму державного устрою - федеральні (союзні) збори (Росія, Швейцарія). Що стосується скандинавських країн, то тут парламенти мають суто індивідуальні назви. Наприклад, у Данії це фолькетінг, в Ісландії - альтінг, в Норвегії - стортінг, в Швеції - рікстаг. Нарешті, є країни, представницькі органи яких мають такі назви, як законодавчі збори (асамблея) або палата представників (депутатів). Всі ці назви так чи інакше вказують на одну з головних формальних прикмет представництва - колегіальний характер відповідних державних органів.

Будова парламентів

Одним із вихідних моментів у характеристиці парламентаризму як загального явища і при визначені особливостей представницьких органів конкретних країн є їх побудова. В свою чергу, головною ознакою побудови парламентів значної кількості країн є їх двопалатність, або бікамералізм.

Двопалатність довгий час була типовою рисою парламентаризму. Історично створення або збереження верхніх палат відображало компроміси, що були досягнуті між буржуазією і феодальним класом в їх боротьбі за політичну владу. В наш час Існування верхніх палат перш за все пояснюється потребами оптимізації парламентської організації. Акцент ставиться на необхідності забезпечити врівноважений підхід у парламентській роботі, надати їй високого професійного рівня. Деякі вважають, що верхні палати мають стимулювати нижні, створювати такі умови, за яких буде забезпечений зважений законодавчий процес і виключене прийняття непродуманих і поквапливих рішень. Визначаючи інші аргументи в обгрунтуванні двопалатної побудови парламентів слід також відзначити, що у федераціях вона вважається чи не обов`язковою і пояснюється необхідністю представництва на загальнонаціональному рівні інтересів суб`єктів федерації та їх населення. Прийнято формулу, за якою депутати нижніх палат парламенту представляють увесь народ (виборчий корпус) в цілому, а верхніх - тільки свій штат, провінцію тощо.

Сьогодні двопартійність вже не має значення типової риси явища парламентаризму. Якщо до другої світової війни однопалатні парламенти в Західній Європі в умовах демократичного правління існували лише в Люксембурзі і Фінляндії, то в наші дні відповідна форма побудови представницьких органів стала такою ж прийнятою, як і бікамералізм. Після другої світової війни на засадах однопалатності були реформовані парламенти таких європейських країн, як Греція, Данія, Португалія і Швеція.

Найбільш істотне значення в характеристиці побудови парламентів має порядок формування палат. Нижні палати двопалатних парламентів, так само як і однопалатні парламенти в цілому, практично повсюдно формуються на основі прямих виборів. При цьому в законодавстві як звичайно фіксується норма представництва, тобто визначається середня кількість виборців, від якої до палати (парламенту) обирається один депутат. Такий порядок формування нижніх палат іноді забезпечує представницький характер парламенту в цілому.

Порядок формування верхніх палат суттєво різниться і, як правило, відмінний від того, котрий прийнятий для нижніх. У ряді країн застосовуються прямі вибори. Вони нерідко проводяться не лише на основі дещо відмінного виборчого права (з більш високим віковим цензом), а й з використанням інших виборчих систем. Зокрема, у такий спосіб утворюються іспанський, італійський, польський, румунський і чеський сенати, а також палата радників парламенту Японії.

Комісії (комітети) як елемент структури парламентів

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламентів є комісії (комітети). Теоретично їх роль визначається як попередня підготовка різного роду питань, які потім мають розглядатись у сесійних засіданнях. Фактично ж комісії самі вирішують наперед багато з цих, а палати і парламенти в цілому нерідко майже автоматично затверджують їх пропозиції. При цьому вважається, що діяльність комісій дозволяє більш швидко, ніж у самих палатах, і на більш професійному рівні вирішувати парламентські справи.

Парламентські комісії мають свої різновиди. Чи не основними з них є постійні комісії. В Англомовних та деяких інших країнах вони називаються постійними комітетами. В двопалатних парламентах постійні комісії, як правило, утворюються в кожній з палат і діють на період сесії парламенту, але в цілому ряді країн вони утворюються на весь термін його скликання. На практиці ця різниця не має великого значення, тому що формування комісій на початку кожної сесії здебільшого не призводить до значних змін в їх складі.

Однією з головних функцій постійних комісій є детальний розгляд законопроектів. ця їх діяльність складає зміст окремої стадії законодавчого процесу. В Італії згідно з ст. 72 конституції постійні комісії мають право не тільки розглядати, а і затверджувати законопроекти, що виключає подальшу парламентську процедуру їх прийняття. І хоча за ініціативою уряду Італії або встановленої кількості депутатів законопроект до затвердження його комісією може бути повернуто до розгляду і прийняття до палати, постійні комісії в багатьох випадках виступають як основний центр законодавчої діяльності.

До функцій постійних комісій також віднесено обговорення інших питань, включених до порядку денного роботи парламенту. В багатьох країнах утворюються постійні комісії, діяльність яких пов`язана з функціонуванням самого представницького органу: з питань процедури і регламенту, депутатської етики тощо. Нерідко постійні комісії здійснюють функції зв`язку з міністерствами та контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Тому не дивно, що постійні комісії мають спеціалізований характер, а їх предметна компетенція в цілому відповідає загальній структурі уряду.

Значними відмінностями в цьому відношенні характеризуються постійні комітети палати громад парламенту Великої Британії. Чи не єдиною їх функцією є відповідна участь у законотворчості. Ті п`ять-вісім комітетів, що утворюються на кожній сесії, не мають спеціалізованої компетенції, позначаються першими літерами алфавіту. Характеристика цих комітетів як постійних є досить умовною через те, що їх склад змінюється кожного разу після передачі туди нового законопроекту, а постійними залишаються лише голови комітетів. У такий спосіб забезпечується професійний підхід до законотворчості, адже депутати спеціалізуються з різних питань, і це, звичайно, враховується при формуванні конкретного складу постійного комітету.

Кількість постійних комісій в парламентах різних країн помітно різниться: від 6 в кожній з палат парламенту Франції до 24 в бундестазі Німеччини. В окремих країнах число постійних комісій зафіксовано в конституції, в інших це зроблено в парламентських регламентах. Проте в ряді країн комісії створюються в такий кількості, яку сам парламент і контролююча його партійна більшість вважають доцільною.

Компетенція парламентів

Вивершеному аналізу парламентаризму сприяє розгляд форм закріплення компетенції представницьких органів, а також змісту відповідних повноважень. Згідно з принципом розподілу влад, парламенти визначаються як носії законодавчої влади. “Всі встановлені тут (у конституції - О.Б. ) законодавчі повноваження належать конгресу Сполучених Штатів,” - сказано в ст. 1 американської конституції. Ця ідея в тій чи іншій формі викладена в основних законах практично всіх розвинутих країн.

Сучасна конституційна теорія та практика не визнає парламенти верховними органами влади. Їм не надається якість повновладдя, правомочність розглядати і вирішувати будь-яке питання, що належить до відання держави. З огляду на цю теорію це б суперечило ідеї установчої влади. Адже всі повноваження парламентів належать їм не з якогось власного права, а завдяки фіксації в конституціях, котрі і наділяють представницькі органи відповідною компетенцією. З іншого боку, оцінка парламентів як повновладних органів суперечила б змісту принципу розподілу влад. Як зазначалось, за цим принципом влади не тільки розподілені і врівноважують одна одну, а й рівні. Не відповідала б ця оцінка реаліям державно-політичного життя.

Характеризуючи форму закріплення і зміст парламентської компетенції, слід в першу чергу зазначити, що вони певною мірою пов`язані з побудовою представницьких органів. Зокрема, бікамералізм парламентів зумовлює наявність повноважень у кожної з палат і, як правило, нижні палати відіграють більш значну і навіть домінуючу роль в реалізації цих повноважень. Разом з тим є парламенти, де повноваження палат не тільки зрівняні, а й в цілому рівні. До них слід віднести представницькі органи Італії, Румуні, США та ряду інших країн. Зокрема обидві палати американського конгресу мають, у принципі, однакові законодавчі повноваження, за винятком того, що білі (законопроекти) з фінансових питань можуть бути внесені тільки в палату представників.

Іноді кожна з палат має свої особливі, притаманні тільки їй повноваження. Наприклад, сенату конгресу США належить виключне право давати “пораду і згоду” на кандидатури, що пропоновані президентом на цілий ряд посад, а також на ратифікацію міжнародних угод. Якщо ніхто з кандидатів у президенти не забезпечить собі більшості голосів вибірників, його обрання здійснюється палатою представників. За таких самих обставин сенат обирає віце-президента. Палата представників має право притягувати до відповідальності в порядку імпічменту президента та деяких інших вищих посадових осіб, а правом розглядати справи, порушені в такому порядку, наділений сенат. Наявність особливих повноважень у кожної з палат характеризує і деякі парламенти з нерівноправними палатами.

Зміст компетенції парламентів зумовлює характер їх функцій, тобто напрямів їх діяльності. До парламентських функцій відносять законотворчість, прийняття бюджету і контроль за діяльністю органів виконавчої влади. Серед цих функцій також називають зовнішньополітичну і судову. Останні дві функцій парламентів мають, по суті, супутнє значення.

Конституції передбачають лише окремі, вузькі форми участі представницьких органів у зовнішньополітичній діяльності держави. Парламенти, як правило, не беруть участі в оперативному вирішені проблем зовнішньої політики. Аналізуючи їх відповідні повноваження, слід виділити визнане основними законами багатьох країн право схвалювати укладені міжнародні договори і угоди. Проте ці повноваження аж ніяк не обмежують міжнародно-договірну практику виконавчої влади, а саме парламентське схвалення в більшості випадків має суто формальний характер.

Більш суттєвим є право парламентів на ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів або на участь в цьому процесі, закріплене в конституціях цілого ряду країн. Відповідні процедури, що застосовуються до найважливіших міжнародних договорів, ставлять діяльність з укладання таких договорів у залежність від їх сприйняття парламентом. До зовнішньополітичних повноважень парламентів треба також віднести їх право оголошувати війну і укладати мирні угоди. В цілому ж парламенти стоять осторонь активної діяльності з формування і здійснення зовнішньої політики. Цю діяльність віднесено до повноважень вищих органів виконавчої влади.

До компетенції парламентів деяких країн входять певні судові повноваження. У Великій Британії представницький орган у випадках так званих злочинів проти парламенту або порушення парламентських привілеїв та імунітетів нерідко бере на себе прямі судові функції. Зокрема, палата громад британського парламенту має право притягувати до відповідальності у відповідних випадках як своїх членів, так і сторонніх осіб. За її рішенням для депутатів можуть бути визначені такі покарання, як відсторонення на деякий час від роботи в парламенті або взагалі виведення з його складу.

Однак найважливішими парламентськими повноваженнями судового характеру є повноваження, пов`язані з відповідальністю посадових осіб у порядку імпічменту та інших подібних процедур. Активними учасниками цих процедур є представницькі органи.

Для характеристики компетенції парламентів важливе значення має оцінка змісту конституційно-правового статусу самих парламентаріїв. Практично у всіх розвинутих країнах депутати не зв`язані юридичними обов`язками по відношенню до своїх виборців. Вони вважаються представниками не відповідних виборчих округів, а всього народу (виборчого корпусу) в цілому і не можуть бути відкликані виборцями. Тим самим їх мандат не має імперативного характеру, і його прийнято називати вільним. Такий характер депутатського мандата, як правило фіксується в конституціях.

В цілому слід підкреслити, що вільний мандат в зарубіжній конституційній теорії, розглядається як такий, що найбільш повно забезпечує для депутатів можливості займатися справами, віднесеними до компетенції загальнонаціонального представницького органу. Він надає їх діяльності політичного характеру і не зводить її до рівня роботи уповноважених з місцевих справ. З іншого боку, в умовах прийняття імперативного мандата зовні встановлюється більш тісний зв`язок між парламентаріями та їх виборцями.

УРЯД

Структура і організація урядів.

Конституційна теорія і практика сучасних країн знає дві основні моделі структури урядів. У багатьох країнах до складу урядів входять всі політичні керівники міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. У сукупності вони і становлять урядову колегію. Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді може призвести до зниження ефективності його роботи. Тому в деяких країнах, де запроваджено таку модель, у структурі уряду утворюється більш вузька колегія. До неї, як правило, входять глава уряду, його заступники та інші авторитетні міністри. Прикладом може служити Італія, де в ст. 95 конституції припускається утворення уряду в межах його президії.

В англомовних та багатьох інших країнах до складу уряду (кабінету) входять не всі політичні керівники міністерств та відомств, а лише ті, які очолюють найважливіші з них. Уряду як колегії всіх цих керівників просто не існує. Тому поняття уряду і кабінету збігаються. Члени кабінету нічим не відрізняються від інших міністрів, котрі не мають такого статусу, проте реальні їх повноваження у вирішенні питань урядової політики суттєво різняться. В США до складу кабінету входять усі особи, котрі очолюють міністерства. Але це не означає, що він є осередком усієї відповідальної діяльності. Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується іншими органами, керівники яких не входять до складу кабінету. між кабінетом і такими органами, як правило, не існує жодних формальних зв`язків, і всі вони діють на основі повноважень, делегованих президентом. характеризуючи структуру і організацію урядів, слід у першу чергу зупинитись на питаннях їх складу. Основною діючою основою уряду, формальним і неформальним центром є його глава. Найчастіше він зветься прем`єр-міністром, хоч у деяких країнах прийнято й інші титули: канцлер, президент або голова. У президентських республіках систему органів виконавчої влади очолює президент, а посада прем`єр-міністра відсутня. У цілому ряді країн зі змішаною республіканською формою правління в силу дуалізму виконавчої влади роль центру урядової організації діяльності розподіляється між главою уряду і президентом. Характер цього розподілу визначається конституційними нормами і державно-політичною практикою кожної конкретної країни. При цьому головні повноваження можуть бути сконцентровані або у президента, або у прем`єр-міністра.

Про наявність дуалізму виконавчої влади свідчить зміст конституцій Франції, Росії і деяких інших країн, де прийнято відповідну форму державного правління. Так, у Польщі глава уряду інформує президента про головні питання, що є предметом його роботи. З питань “особливого значення” президент може скликати засідання уряду і головувати на них. Водночас президент може призначати спеціальних державних міністрів з метою сприяння здійсненню його повноважень. У Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, на яких обговорюються проблеми національного значення, що виникають у сфері зовнішньої політики, оборони і публічного порядку, а також на пропозицію глави уряду в інших ситуаціях. У Португалії президент головує в уряді на прохання його голови. У Хорватії президент може проводити засідання уряду за запропонованим ним порядком денним. Він також головує на усіх урядових засіданнях, де є присутнім.

Елементи дуалізму виконавчої влади простежуються за змістом конституцій окремих парламентарних республік, що свідчить про певну умовність критеріїв прийнятої класифікації сучасних форм державного правління. в Туреччині президент може головувати на засіданнях уряду і скликати їх, коли вважає за необхідне. В Словаччині президент має право бути присутнім на засіданнях уряду, головувати на них і вимагати звітів від уряду та його окремих членів.