Реферат: Законодательство государственного управления и сословной организации в первой половине XIX века

Содержание:

Глава I. Законодательство государственного управления в первой половине XIX в.

1. Законодательство государственного управления при Александре I.

2. Законодательство государственного управления при Николае I.

Глава II. Cословная организация России в начале XIXв.

Глава I. Законодательство государственного управления в первой

половине XIX в.

1. Законодательство государственного управления при Александре I

Несомненно, первая четверть XIX в. стала существенным новым этапом в правительственных попытках решить проблему преодоления хаоса в законодательстве, что выразилось в твердом намерении Александра I разрешить эту проблему. В мае 1801 г. был создан Негласный комитет, в который входили представители молодого поколения дворянской аристократии, придерживавшиеся либеральных идей и считавшие необходимым реформировать государственное устройство Российской империи.

«С образованием в 1810 году Государственного совета в качестве законосовещательного учреждения превращение России в правомерную монархию пошло быстрыми темпами. Как сказано было в манифесте, возвестившем об учреждении Государственного совета, он создавался для удовлетворения осознанной потребности «учреждать постепенно образ правления на твердых и непременяемых основаниях закона».[1]

Совет не был представительным бюрократическим учреждением, его члены, число которых с 1810 до 1890 г. увеличилось с 35 до 60 человек, назначались императором из влиятельных чиновников, нередко вышедших в отставку, а министры входили в его состав по должности. «В силу этого он не мог формально ограничивать самодержавие, однако с момента образования Государственного Совета все законы должны были предварительно обсуждаться в нем, прежде чем поступить на утверждение императора, что служило критерием между законом и постановлениями верховной власти в порядке текущего управления: то, что прошло через Государственный Совет, становилось законом, то, что не прошло через него, имело юридический статус постановления. Кроме того, всякий закон должен был утверждаться государем и опубликовываться Сенатом. Это имело принципиальное значение: теперь воля императора могла быть реализована при одном очень важном условии если воля превратилась в писанный закон, который предварительно обсужден в Государственном Совете и публиковался Сенатом. Ставился заслон дурной воле, пользуясь словами Екатерины II, «неотесанных тиранов» и «капризных деспотов»…

При этом император мог «внять мнению» как большинства, так и меньшинства Государственного совета, мог опровергнуть и то, и другое. Тем самым подчеркивался совещательный характер Государственного совета. Большое значение имела Государственная канцелярия, которая не только вела делопроизводство Государственного совета, и «редактировала» выносимые на обсуждение законопроекты, т.е. проводила всю основную работу по составлению текста законопроектов.

Привлечение к работам доверенного лица императора М.М. Спе­ранско­го позволило сориентировать деятельность Комиссии составления законов на создание проектов кодифицированных законодательных актов в основных сферах правового регулировании – проектов Гражданского, Торгового и Уголовного уложений Российской империи. Но в ходе этих работ вследствие противодействия высших чиновников, неумения Сперанского найти союзников и внешнеполитических амбиций России в Европе проблему не удалось решить, а подготовленные законо­проекты так и не увидели законодательного признания. И потому при всех многочисленных попытках реорганизации работы Комиссии составления законов и усилиях по реализации планов, безусловно, важных и позитивных в смысле накопления отечественного опыта, значимых результатов не было, и поставленная вла­стью задача наведения порядка в узаконениях так и осталась невыполнен­ной.

Царствование Александра I знаменовалось умалением роли Сената. Законосовещательные функции отошли к Государственному совету, исполнительно-распорядительные – к Комитету министров. Судебные полномочия Сената были ограничены в 1813 году, когда Государственный совет получил право высшего апелляционного суда. Координацию работы сенатских департаментов осуществлял генерал-прокурор, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-прокурор) к середине XIX века возросло до 127.

Верховным исполнительно-распорядительным учреждением с начала XIX века стал Комитет министров. Компетенция этого учреждения не имела ясно очерченных пределов. Комитет имел значение и законодательного учреждения, и Совета министров, и Комиссии прошений, и высшей административной инстанции. Все заключения Комитета получили силу только после их утверждения государем.

Центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной системы, представленной к середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров.

В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших объединение, кабинет министров, российский Комитет министров не был ни таким правительством, ни главой исполнительной вертикали управления, хотя вопросы эти поднимались не раз в «негласном комитете», других инстанциях.

«Министерская система управления, во-первых, подчеркнула преемственность реформы Александра I по отношению к преобразованиям Петра I. Во-вторых, учреждение министерств было вызвано необходимостью приведения всех частей государственного управления в стройную систему. В-третьих, министерства должны были помочь утвердить общее социально-экономическое благосостояние империи. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять только восемь министерств, которые при разделении государственных дел ведали определенной сферой, а все министерства обеспечивали единство управления»[2] .

«Генезис центрального отраслевого управления через путных бояр—приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации»[3] .

Постепенно реформаторские намерения Александра I сменились консервативным курсом. Огромное впечатление произвели на императора волнения в военных поселениях, Семеновском полку и европейские революции 20-х гг., которые окончательно убедили его в несвоевременности каких-либо преобразований.

2. Законодательство государственного управления при Николае I

Вступив 12 декабря 1825 г. на престол, Николай I специальным указом от 31 января 1826 г. объявил о том, что принимает дело упорядочивания законов в непосредственное ведение. По его поручению в январе 1826 г. М.М. Сперанский подал Николаю I две записки, которые показывали состояние работ по систематизации и излагали его предложения по ходу дальнейших работ – «Краткое историческое обозрение комиссии составления законов» и «Предположения к окончательному со­ставлению законов». В них Сперанский кратко освещает ход работ по системати­зации законодательства в России и обращает внимание на то, что интенсив­ность законодательной деятельности неизбежно обостряла проблему систематизации законодатель­ства. В данных источниках М.М. Сперанский также проанализировал причины неудач всех предыдущих законодательных комиссий. Одновре­менно он обращает внимание как на отсутствие квалифицированных и юри­дически подготовленных для данных работ юристов и чиновников, так и на отсутствие идеологии самих работ. Во второй записке – «Предположения к оконча­тельному составлению законов» – выстраивается общая про­грамма систематизации законодательства и определяется возможный общий и календарный план работ, предложена общая схема систематизации зако­нодательства – 1) свод, 2) уложение, 3) учебную книгу.

Стоит учесть, что представленные Сперанским в начале января 1826 г. Николаю I записки с оценкой проделанных в XVIII – первой четверти XIX вв. работ и план проведения будущей систематизации законо­дательства показывают оформление его общих концептуальных подходов к созданию актов систематизации законодательства Рос­сийской империи. То были первые наброски будущей программы, но и они уже определили основные направления и формы актов систематизации узаконений и в них уже просматривается будущие планы работ. Гово­рить же о сложившейся программе деятельности по наведению порядка в за­конодательном массиве страны пока еще рано. По мнению М.М. Сперанского, прежде всего необходимо было разобраться со всем накопившимся нормативным материалом страны и начать с хронологической инкорпорации российских узаконений. Результатом этого первого этапа должно было стать Полное собрание законов Российской империи. Следующим этапом должна была стать консолидация законодательства России на уровне Свода законов, отдельные части которого (на уровне тематической, отраслевой консолидации) объединили бы отраслевое законодательство. На этом должен был базироваться третий, завершающий этап систематизации отраслевого законодательства – его кодификация в виде уложений (государственного, гражданского, уголовного и т.д.). Дополнительно в качестве комментариев к уложениям должно было стать создание «учебных книг».

В качестве исходной основы систематизации законодательства М.М. Сперанский предложил «издание Полного собрания законов по хронологическому порядку – предприятие огромное и могущее составить памятник в истории всех законодательств» . Полное собрание законов должно быть не чем иным, как собранием важнейших памятников русского права, начиная с Соборного уложения, соединенных вместе, в хронологическом порядке без всякого изменения . Кроме того, Полное Собрание законов должно было стать фундаментом всей русской истории и правоведения. Наконец, Полное собрание необходимо было для уяснения смысла законов, помещенных в Своде. «Свод – как закон буквальный, как основание решений, а текст Собрания как руководство к лучшему и полнейшему закона разумению»[4] .

Второй этап систематизации законодательства должен был заключаться в составлении Свода законов. Свод законов должен был быть консолидированным и внешне обработанным собранием действующего законодательства, изложенного по известной системе и без особых и принципиальных его изменений. «Свод есть соединение законов, существующих по какой-либо части, расположенное в известном порядке. Порядок бывает или хронологический, когда законы слагаются по порядку их издания, или азбучный, когда они располагаются по порядку слов; или систематический, когда они расположены по предметам» . М.М. Сперанский пришел к выводу о необходимости Свода законов как тематической (отраслевой) консолидации законов. В «Обозрении исторических сведений о Своде законов», исходя из состояния русского права в тот период, он обосновывал необходимость Свода законов, объясняя это особенностями нашего юридического быта. Главной особенностью М.М. Спе­ран­ский считал, что Россия не получила, в отличие от западноевропейских стран, заимствовавших римское право, его стройной системы, которую составляли «законы высоким знанием придуманные, долголетним опытом испытанные и веками утвержденные»[5] . Основная задача Свода законов империи, по его мнению, это дальнейшее совершенствование законодательства.

Следующим этапом устранения пробелов в законодательстве была кодификация российского общеимперского зако­нодательства в рамках создания отраслевых уложений. И здесь прослеживается мысль М.М. Сперанского, что Уложение есть систематическое изложение законов по их предметам, то есть на основе консолидированных узаконений должна была появиться стройная система действующего законодательства.

И последним этапом систематизации законодательства, как предлагал М.М. Сперанский, было создание учебной книги, то есть предусматривалось на общегосударственном уровне, централизованно решить про­блему создания учебной литературы для чиновников и юристов с привлече­нием для ее написания правоведов и практиков. Он указывает: «Учебная книга есть то же самое уложение, более методическое и приспо­собленное к учебному преподаванию в училищах». Для практической дея­тельности предлагалось издать комментарий к систематизированному зако­нодательству [6] .

Программа М.М. Сперанского затрагивала и организационную сторону – требовались существенные преобразования в структуре, составе и ходе Комиссии составления законов. Следовало с большей точностью определить компетенцию этого учреждения, пересмотреть состав Комиссии, предусмотреть последовательность работ и определить сроки завершения подготовки собраний, сводов, уложений, учебных книг. В итоге, изучив представленную программу упорядочения законов, Николай I согласился с предложениями, но отклонил мысль о со­ставлении уложения, «которая казалась ему чем-то отвлеченным, слишком теоретическим, и остановил свой выбор на Своде законов существующих с исключением всего недействующего, без всяких изменений в существе их».

Высочайшим указом от 31 января 1826 г. было учреждено Второе Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, которая под непосредственным наблюдением государя императора должно было продолжать многократно прерывавшиеся и недостигшие цели труды различных комиссий. Комиссия составления законов упраздня­лась. Начальником образованного Второго отделения был назначен действительный статский советник М.А. Балугьянский. М.М. Спе­ранский, на которого были возложены управ­ление делами и доклады, не получил в нем официальной должности: можно предположить, что сам он оказался под надзором. В соответствии с планом Сперанского было начато составление Полного собрания законов Российской империи. Методика составления Собраний определялась следую­щими принципами. Все книги разделены на две части – «главные эпохи». Первая начиналась Соборным уложением 1649 г. и продолжалась по 12 декабря 1825 года – по день издания Манифеста Николая I. Эта эпоха вклю­чала в себя 176 лет и составляла первое собрание. Вторая начиналась с окончанием первой и составляла второе собрание. Это собрание продолжа­лось ежегодным изданием законов каждого минувшего года .

В Полное собрание законов в качестве источников рос­сий­ского права вносились и судебные прецеденты. Важней­шие из оных, особенно по престу­плениям го­судар­ственным признано полезным сохранить в Собра­нии».

Сперанский определил и процедурно-органи­зационные основы подготовки Полного собрания за­конов. Ее ход предполагалось раз­бить на три этапа, которые должны были обеспе­чить полноту выяв­ления и достоверность законодательных актов. Он в каче­стве пер­вого этапа определил «прежде всего во всех сих местах сде­лать изы­скания и составить реестры узаконениям». Со­ставление рее­ст­ров законода­тельных актов предполагалось провести чисто меха­нически в архивах и дей­ствующих государственных учреж­дениях, включая в них все, что считалось узаконениями. При этом любая оценка характеристик документов с точки зре­ния их подлинности или вторичности в компетенцию чиновников не входила. Далее в ка­честве второго этапа «должно был со­стояться «по сим реестрам» сбор узаконения». Тексты должны были дос­тавляться во Второе отделение. Завершающим, третьим этапом подго­товки было «соб­ранным узаконе­ниям произвести точную поверку». При этом она должна производиться «трое­кратно: 1) сличением спи­сков с под­линными указами; 2) ревизиею чрез осо­бенных для сего отря­жен­ных чи­новников и 3) окончатель­ною ревизиею дру­гих чиновников при составле­нии связок для отправления в ти­пографию». Им были сформулированы и основные правила печати самих уза­ко­нений в Полном собрании законов, заложив тем самым основы зако­нода­тельной техники для актов официальной инкорпорации российских узако­нений. Для удобства практического использования он определил соз­дать хронологический и предметные указатели. Отдельно предложено было вынести и отпечатать книги штатов, та­ри­фов.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--