Реферат: Законодавча влада в зарубіжних країнах

У переважній більшості інших країн з парламентарними формами правління лідерів (голів) партій визначають на з'їздах або конференціях, і їхня роль тут дещо інша. Навіть якщо лідер буде обраний у парламент, а це за існуючим виборчим правом практично йому гарантовано, він не очолює автоматично парламентську фракцію своєї партії. На це місце мо­же бути обраний інший авторитетний парламентарій — член партії. Що ж до заміщення в таких випадках посади прем'єр-міністра, то на цю посаду претендує або обраний на з'їзді партії її лідер, або там же висунутий один з партійних керівників.

Важливим елементом внутрішньої структури палат парламентів є їхні керівні органи — одноосібні або колегіальні. В Японії, в англомовних і деяких інших країнах керівництво палатами здійснюється одноосібне їхніми головами. В однопалатних парламентах і в нижніх палатах голів обирають самі палати, іноді лише на час сесії. Проте реально вони завжди залишаються на своєму місці протягом усього періоду роботи парламенту даного скликання.

Значними особливостями характеризується порядок заміщення по­сади голови у верхніх палатах парламентів таких федеративних держав, як Австрія та ФРН. Так, в Австрії у федеральній раді заміна головуючого відбувається через кожні півроку: головують по черзі представники різних земель, розташованих за алфавітом. Такий самий принцип заміщення по­сади голови встановлений і в бундесраті ФРН з тією лише різницею, що строк повноважень кожного з головуючих становить один рік.

Крім керівних органів палат, у парламентах нерідко утворюються й інші колегіальні структури, що також вирішують суто організаційні пи­тання і, зокрема, займаються парламентською процедурою. Це конференції голів, ради голів тощо. До їхнього складу, крім керівників палати (парла­менту), входять голови постійних парламентських комісій (Фінляндія) або керівники фракцій (Австрія, Бельгія, Португалія) або ті й інші (Швеція).

Прикладом подібних парламентських структур може бути і рада старійшин, що утворюється в бундестазі ФРН. Рада старійшин відіграє до­сить помітну роль у вирішенні організаційних питань роботи палати. До її складу входить голова бундестагу, його чотири заступники, адміністратор (директор) бундестагу, представник уряду в ранзі міністра і двадцять три депутати, які репрезентують парламентські фракції. Рада старійшин зби­рається щотижня для затвердження детального порядку денного засідань палати і прийняття окремих рішень неполітичного характеру. Бундестаг затверджує всі її рішення практично без обговорення.

На відміну від інших країн, де відповідні парламентські структури діють на постійній основі, в Італії конференція голів парламентських груп (фракцій) створюється з приводу виникнення конкретних ситуацій і скликається за ініціативою голови палати, уряду або однієї з груп. Вона наділена найширшими повноваженнями з питань роботи палати і її постійних комісій.

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламентів є комісії (комітети). Теоретично їхня роль визначається як попередня підготов­ка питань, які потім мають розглядатись на сесійних засіданнях. Фактично ж комісії самі вирішують наперед багато з цих питань, а палати і парламен­ти в цілому нерідко майже автоматично затверджують їхні пропозиції. При цьому вважається, що діяльність комісій дає змогу швидше, ніж у самих па­латах, і на вищому професійному рівні вирішувати парламентські справи.

2. Повноваження парламенту в зарубіжних країнах

Для завершеного аналізу парламентаризму слід розглянути форми закріплення компетенції представницьких органів, а також зміст відповідних повноважень. Згідно з принципом розподілу влад, парламенти визначаються як носії законодавчої влади. «Всі встановлені тут законодавчі повноваження належать конгресу Сполучених Штатів», — записано в ст. 1 Конституції США. Ця ідея в тій чи іншій формі викладена в основних законах практично в усіх розвинутих країнах.

Сучасна конституційна теорія та практика не визнає парламенти верховними органами влади. Вони не повновладні, неправомочні розгля­дати і вирішувати будь-яке питання, що належить до відання держави, бо це б суперечило ідеї установчої влади. Всі повноваження парламентів належать їм не з якогось власного права, а завдяки фіксації в консти­туціях, які й наділяють представницькі органи відповідною компе­тенцією. З іншого боку, оцінка парламентів як повновладних органів су­перечила б змісту принципу поділу влад. Як зазначалось, за цим принци­пом влади не тільки поділені і зрівноважують одна одну, а й рівні.

Характеризуючи форму закріплення і зміст парламентської компе­тенції, слід зазначити, що вони певною мірою пов'язані з побудовою пред­ставницьких органів. Зокрема, бікамералізм парламентів зумовлює на­явність повноважень у кожної з двох палат, і, як правило, нижні палати відіграють більшу і навіть домінуючу роль. Разом з тим є парламенти, де повноваження палат в цілому рівні. До них насамперед слід віднести представницькі органи Італії, США та ряду інших держав. Зокрема, обидві палати американського конгресу мають однакові законодавчі пов­новаження, за винятком того, що біллі (законопроекти) з фінансових пи­тань можуть бути спочатку винесені на розгляд палати представників.

Іноді кожна з палат має особливі, притаманні тільки їй повнова­ження. Наприклад, сенат конгресу США має виключне право давати «по­раду і згоду» щодо кандидатур, пропонованих президентом на цілий ряд посад, а також щодо ратифікації міжнародних договорів. Якщо ніхто з кандидатів у президенти за результатами виборів не забезпечить собі більшості голосів вибірників, обрання його здійснюється палатою пред­ставників. За таких самих обставин сенат обирає віце-президента. Пала­та представників має право притягати до відповідальності у порядку імпічменту президента та деяких посадових осіб, а правом розглядати справи, порушені в такому порядку, наділений сенат. Наявність окремих, особливих повноважень у кожної з палат характеризує і деякі парламен­ти, палати яких не можна визнати рівноправними.

Зміст компетенції парламентів зумовлює характер їхніх функцій. До парламентських функцій звичайно відносять законотворчість, прий­няття бюджету і контроль за діяльністю органів виконавчої влади. Серед цих функцій також називають зовнішньополітичну і судову. Останні дві функції парламентів мають, по суті, супутнє значення.

Конституції передбачають лише окремі форми участі представниць­ких органів у зовнішньополітичній діяльності держави. Парламенти, як правило, не беруть участі в оперативному вирішенні проблем зовнішньої політики. Аналізуючи їхні повноваження, слід виділити визнане за ними основними законами багатьох держав право схвалювати укладені міжна­родні договори та угоди. Проте ці повноваження аж ніяк не обмежують міжнародно-договірну практику виконавчої влади, а сама парламентська ухвала в більшості випадків має суто формальний характер. Більш суттєвим є право парламентів на ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів або на участь у цьому процесі, закріплене в конституціях ціло­го ряду держав. Відповідні процедури, що застосовуються до найваж­ливіших міжнародних договорів, ставлять діяльність щодо укладення та­ких договорів у залежність від їх сприйняття парламентом.

До зовнішньополітичних повноважень парламентів треба також віднести право оголошувати війну і укладати мир. В цілому ж парламен­ти стоять осторонь активного формування і здійснення зовнішньої політи­ки. Цю діяльність віднесено до повноважень органів виконавчої влади.

• До компетенції парламентів деяких держав входять певні судові повноваження. У Великобританії представницький орган у випадках так званих злочинів проти парламенту або порушення парламентських привілеїв та імунітетів (прав, повноважень та пільг депутатів і парламен­ту в цілому) нерідко бере на себе прямі судові функції. Зокрема, палата громад має право притягати до відповідальності як своїх членів, так і сто­ронніх осіб. За її рішенням депутати можуть бути відсторонені на деякий час від роботи в парламенті або взагалі виключені з його складу. Для де­путатів, а також для інших осіб передбачені й такі заходи, як попереджен­ня, догана або навіть позбавлення волі. Але такі покарання застосовують­ся дуже рідко, не кажучи вже про те, що в наш час крайні заходи сприй­маються як нереальні.

Найважливішими парламентськими повноваженнями судового ха­рактеру є повноваження, пов'язані з відповідальністю з використанням процедури імпічменту та інших подібних процедур.

Здійснюють парламенти і деякі інші функції. Однак саме законо­давчі повноваження становлять їхнє головне призначення. Відповідна ком­петенція парламентів у різних країнах по-різному фіксується в конституціях. Наприклад, у розділі восьмому ст. 1 Конституції США подано пе­релік напрямів законодавчої діяльності конгресу. Більш-менш предметно про законодавчі повноваження йдеться і в інших основних законах.

Дещо інакше питання парламентських повноважень регламентують­ся в конституціях Австрії, Італії, Польщі, Чехії та деяких інших держав. Зокрема, згідно зі ст. 70 Конституції Італії, «законодавча функція здійснюється спільно обома палатами». Не менш загальний характер мають формулювання, за якими законодавча влада здійснюється спільно монархом (президентом) і парламентом. Такі формулювання містять основні закони Бельгії, Греції, Ісландії, Норвегії і Фінляндії. За змістом вони близькі до тих, якими користуються в конституційній теорії та практиці Великобри­танії та деяких інших англомовних країн, де законодавчий орган позна­чається формулою «король і палати», або «король у парламенті». Це, однак, найчастіше означає лише те, що урядові законопроекти вносяться в парла­мент від імені монарха або що прийнятий палатами законопроект стає зако­ном тільки після підписання його главою держави і обнародування.

Для характеристики компетенції парламентів важливе значення має оцінка змісту конституційно-правового статусу самих парламентаріїв. Як зазначалося, практично в усіх розвинутих країнах депутати не зв'язані юридичними обов'язками щодо своїх виборців. Вони вважаються представ­никами не відповідних виборчих округів, а всього народу (виборчого корпу­су) в цілому, і не можуть бути відкликані виборцями. Тим самим їхній ман­дат не має імперативного характеру, і його прийнято називати вільним. Та­кий характер депутатського мандата звичайно фіксується в конституціях.

Так, у ст. 67 Конституції Італії зазначено: «Кожний член парла­менту представляє націю і виконує свої функції без зобов'язального ман­дата». Ще категоричніше положення ст. 27 Конституції Франції: «Будь-який імперативний мандат є недійсним». Близькі за змістом і формою по­ложення можна знайти практично в усіх основних законах.

Вільний мандат у зарубіжній конституційній теорії розглядається як такий, що найповніше забезпечує для депутатів можливості займати­ся тими справами, які віднесені до компетенції загальнонаціонального представницького органу. Він надає їхній діяльності політичного харак­теру і не зводить її до рівня роботи уповноважених з місцевих справ. З іншого боку, в умовах прийняття імперативного мандата зовні встанов­люється більш тісний зв'язок між парламентаріями та їхніми виборцями.

Проте значення останньої тези не слід переоцінювати. Відсутність імперативного мандата в депутатів парламенту зовсім не означає, що між ними та їхніми безпосередніми виборцями не існує прямих зв'язків. Ці зв'язки мають різноманітний і тривкий характер, а робота з виборцями займає багато часу у парламентаріїв та їхніх помічників. Зрештою від ак­тивності депутата у виборчому окрузі багато в чому залежить його по­дальша парламентська кар'єра.

До умов, що забезпечують ефективність роботи депутатів і визнача­ють їхній статус, слід насамперед віднести індемнітет та імунітет парла­ментаріїв.

Поняття депутатського індемнітету означає, що член парламен­ту не несе юридичної відповідальності за свої висловлювання і голосуван­ня під час виконання обов'язків у представницькому органі. В теорії і практиці англомовних країн термін «індемнітет» замінений поняттям привілею свободи слова.

Принцип депутатського індемнітету прийнятий в усіх країнах. Про­те іноді йому надають дещо звуженого значення. Зокрема, в Латвії та ФРН депутати на загальних підставах несуть відповідальність за наклеп, а в Литві — за наклеп і образу. У Греції подібне звинувачення є підставою для судового переслідування депутатів лише з дозволу самого парламенту.

Зміст конституційно-правового статусу парламентаріїв визначає та­кож принцип несумісності депутатського мандата і певних посад. Згідно з цим принципом, депутат протягом усього строку своїх повноважень не може займати визначені законом посади, що повинно сприяти його неза­лежності під час роботи у представницькому органі. Цей принцип допов­нює умови дискваліфікації на виборах кандидатів у депутати (принцип не-виборності). На відміну від таких умов, несумісність мандата і певних по­сад стосується не кандидата, а вже обраного депутата, який мусить відмо­витися від своєї попередньої посади аби посісти місце в парламенті.

Принцип несумісності в різних країнах визнається у різному об­сязі. Іноді до змісту цього принципу відносять заборону сумісництва членства у двох палатах парламенту. З принципом несумісності пов'язу­ють неприпустимість поєднання депутатського мандата з постом прези­дента та посадами поза парламентом, крім урядових. Несумісними завжди є мандат депутата і судові посади. Однак звичайно принцип не­сумісності віднесений до державної служби.

У багатьох країнах депутатам парламенту заборонено займати не­виборні посади на державній службі і навіть посади в установах, що кон­тролюються державою або певним чином співвідносяться з нею. У Кон­ституції США записано, що жоден член конгресу на період його мандата не може займати «публічну посаду на службі Сполучених Штатів», яка була утворена або платня на якій була збільшена у відповідний період (розділ шостий, ст. 1).

У розвинутих країнах практично повсюдно визнано несумісність депутатського мандата і професійної служби в армії, поліції та службі безпеки. З іншого боку, принцип несумісності звичайно припускає обран­ня депутата парламенту членом місцевого представницького органу -муніципалітету. Виняток становить законодавство і політична практика Бельгії, Італії, Казахстану, Росії та деяких інших країн.