С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. 20 миллионов крепостных получали известные гражданские права, могли вступать в буржуазные отношения, приобретали непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что они должны были получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Вместе с тем прежние обязанности помещиков по организации быта местного населения после отмены крепостного права отпали. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.

И.С. Аксаков писал А.И. Кошелеву 29 сентября 1862 года: «Только теперь начинает вполне сказываться наша социальная революция помещичьему и всему общественному быту. Слишком 200 лет все общественные отправления поставлены были в зависимость от крепостного права: торговля, промышленность, общественная жизнь, внешняя история и прочее. С уничтожением крепостного права разрушается не только быт помещичий, но и все здание нашего общества».[21]

Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность проведения земской реформы, и она же определила безотлагательную необходимость последней.

В результате можно сказать, что Земская реформа, планируемая правительством Александра II, должна была удовлетворить двум основным требованиям действительности: улучшить местное хозяйство и дать исход запросу на самоуправление, заявленное общественным мнением.

Но от осознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления было далеко. Предстояли ещё долгие поиски путей, по которым можно было бы производить изменения в системе управления России.

Глава II. Подготовка реформы местного управления.

«История разработки положения о земстве служит наглядным доказательством того, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведёт к быстрому разочарованию и крупным недоразумениям из-за стремления сочетать противоположные принципы и взаимоисключающие тенденции».[22]

Решение правительства приступить к выработке проектов преобразования губернских и уездных учреждений появилось в печати ещё в 1859 году. 25 марта 1859 года царь дал высочайшее повеление, которым были окончательно определены главные начала будущего устройства уездной полиции и всего хозяйственно-распорядительного управления в уезде в смысле предоставления ему «большего единства, большей самостоятельности и большего доверия», а также определения «степени участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда»[23] . То же было сказано и в повелении 23 октября 1859 года относительно образования хозяйственного управления в губерниях.

Указы давали дальнейшее направление ходу земской реформы. Новые слова «единство», «самостоятельность», «доверие», очевидно, предполагали устранение многочисленных местных дореформенных учреждений и создание единого хозяйственного управления на основе независимости от администрации. Эти повеления имели в виду создание не бессословного, а всесословного земства, притом с неодинаковым участием в нем. Но сама степень участия каждого сословия в земских учреждениях определена не была.

Разработка подробных проектов на основе указанных начал возлагалась на комиссию, учреждённую при Министерстве внутренних дел. Она была образована 27 марта 1859 г., в том же месяце, когда начали свою деятельность редакционные комиссии по крестьянскому вопросу. Во главе комиссии был поставлен Н.А. Милютин, образованный, либерально настроенный царский бюрократ, прослывший в сановных кругах «человеком крайних взглядов»[24] .

В программе работ комиссии определялся круг проблем, по которым необходимо было разработать законопроекты. В их число входило учреждение хозяйственно - распорядительного управления губерниях и в уездах; положение об усилении власти губернаторов в чрезвычайных случаях. При этом в сфере преобразования уездного управления особое внимание предполагалось уделить трём проблемам: каковы предметы ведения уездного хозяйственно – распорядительного управления, «как и из кого образовывать это управление», «какую степень власти ему предоставить».[25]

В «Краткой записке по делу об устройстве уездного управления» комиссия предложила включить в сферу компетенции уездного управления вопросы, касающиеся устройства сельских обществ, создания специальных

«совещательных учреждений» для обсуждения хозяйственных интересов местностей, учреждения «для разбора взаимных претензий, возникающих между помещиками и крестьянами».[26]

Комиссия разработала проект реформы местного управления («Главные начала устройства уездного управления и полиции»), в котором предполагалось практически всю полноту власти на уровне уезда сосредоточить в руках назначаемых правительством уездных начальников, в ведении которых должны были находиться контроль над исполнением правительственных распоряжений, наблюдение за законностью и порядком. Им же подчинялась уездная администрации и полиция. Проектом значительно сокращались полномочия местного дворянского собрания.

Комиссия разработала также «Предложение об устройстве сельских обществ в помещичьих селениях и об учреждении волостей». В этом документе говорилось о том, что «каждое помещичье имение составляет сельское общество, начальником которого признаётся помещик», несколько имений образуют волость, в размере от 10.000 ревизских душ[27] «Волостной начальник избирается помещиками имений, входящих в состав волости, преимущественно из среды себя, - не возбраняется однако ж избирать помещика в соседственной волости».[28]

Данный проект, несмотря на то, что он, в случае утверждения носил бы

временный характер, вызвал резкое противодействие в общественных кругах. После повеления императора 23 октября 1859 г. были изменены подходы к концептуальным основам земской реформы. Стало ясно, что ключевое значение в предполагаемых преобразованиях будут иметь проблемы полномочий местных органов, их структуры и обеспечения всесословного представительства в них.

Комиссия Н.А. Милютина представила первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к всесословным выборам. «Комиссия находит, что в настоящее время при коренном изменении юридического и экономического быта большей части уездного населения (крепостных крестьян) и при новых отношениях, которые возникают из сего для поместного дворянства, введение правильного хозяйственного устройства в уездах на выборном начале было бы сообразно с общественною потребностью и совершенно своевременно».[29]

Ввиду ограниченности полномочий комиссии Н.А. Милютина разработкой реформы лишь уездного управления, ею был предложен вариант временного устройства уездных структур. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних уездных администраций.

Н.А. Милютин не дал положительного решения вопросу о том, «какое

же именно мерило»[30] следует принять для оценки поземельной собственности. Важно, однако, заметить, что главные основания избирательной системы земства – поземельный ценз и куриальную систему – он считал вполне приемлемыми. Но Н.А. Милютин хотел расширить избирательное право для городской и сельской буржуазии и категорически возражал против предоставления сословных преимуществ дворянам при выборах в земское собрание. Поэтому он предлагал предоставить избирательное право купцам третьей гильдии и дать право представительства богатым крестьянам.

Таким образом, несмотря на расширение представительства, уездные органы управления, по проекту Н.А. Милютина, продолжали оставаться под контролем правительственной и местной бюрократии.

Несмотря на крупную роль, которую играл Н.А. Милютин в государственных делах, он не пользовался доверием царя, и по существу возглавляя Министерство внутренних дел, должен был мириться со скромным званием «временно исполняющего обязанности товарища министра».[31] Вместе с тем понадобился и более твердый курс во внутренней политике. Министр внутренних дел С.С. Ланской и его временно постоянный помощник не могли удовлетворить этому требованию. В конце апреля 1861 года Н.А. Милютин и С.С. Ланской были отправлены в отставку.

Работа комиссии не пошла быстрее и после назначения ее главой П.А. Валуева. Комиссии предстояло решить три главных вопроса при устройстве земских учреждений: о социальном составе этих учреждений, об их компетенции и о сущности и пределах власти земства.

П.А. Валуев полагал, что разделение избирателей на курии имеет в основе не сословный, а имущественный характер. В его объяснительной записке к проекту говорилось, что «сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, было бы неудобно в приложении к земским учрежде­ниям, имеющим в принципе не сословные, но общие, хозяйственные интересы известных местностей».[32]

Вышеизложенное заставляет прийти к следующему выводу. П.А. Валуев, как защитник интересов класса помещиков, считал необходимым предоставить дворянскому сословию привилегии при выборах в земские собрания. Руководящим началом, по его мнению, мог быть только имущественный интерес, материальная заинтересованность в земских делах. Куриальная система при наличии имущественного ценза должна была обеспечить интересы частной собственности в местных, земских, хозяйственных делах.

Вопрос о структуре земских учреждений определился в самом начале работы и не вызвал существенных расхождений ни в самой комиссии, ни в государственном совете. Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества. Отчасти результатом поверхностного отношения комиссии к этому предмету явилось и его неудовлетворительное разрешение. Первоначальные соображения о земско-хозяйственном управлении пытались прежде всего определить, что такое «земские дела». «Губернии и уезды как самостоятельные хозяйственные единицы имеют свои отдельные, местные интересы, свои земские дела; дела эти должны быть вверены местному (земскому) самоуправлению губерний и уездов, осуществляющемуся в земских учреждениях».[33]

Очевидно, комиссия сознавала неопределенность предложенного ею признака в определении земских дел и поэтому добавила еще один признак — их территориальный характер, состоящий в том, что «дела эти не могут быть различными для той или другой части уездного или губернского населения, а составляют общий интерес всего местного населения без отношения к ча­стным интересам и правам отдельных сословий, обществ и лиц».[34] Не сумев дать объяснения понятию «земские дела», комиссия, однако, постаралась определить их общий характер. Это определение было уже не в пользу органов местного самоуправления. Земским учреждениям вверялись дела, имевшие лишь хозяйственное значение. В этой заботе правительства о том, чтобы земские учреждения не выходили из границ чисто хозяйственной деятельности, видна, с одной стороны, боязнь политической активности земских деятелей, с другой стороны — желание занять умы общества практическими делами, отвлечь их от политического, оппозиционного направления мыслей.

В результате «эволюции взглядов» комиссии «в сторону все большего ограничения прав земских учреждений»[35] последние были лишены самостоятельности даже в пределах отведенной им узкой компетенции. Земские собрания и управы не получали в проекте никакой исполнительной власти для осуществления своих постановлений и в этом отношении должны были всецело зависеть от действий исполнительной полиции.

Такое решение вопроса о сущности и пределах власти земских учреждений вытекало из взгляда П.А. Валуева на «земство» как на «учреждение государственное»[36] . В своей объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо писал: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям к тому общему направлению, которые устанав