Реферат: Земская реформа

1. Назначение Д. А. Толстого министром внутренних дел и утверждение реакционного курса....................... 3

2. Усиление реакции в земстве и дворянских собраниях, Вопрос о земстве в Кахановской комиссии....................... 6

3. Земский вопрос в периодической печати............ 11

1. Назначение Д. А. Толстого министром внутренних дел и утверждение реакционного курса

«Диктатура улыбок» Н. П. Игнатьева была так же непро­должительна, как и «диктатура сердца» М. Т. Лорис-Меликова. Назначение Д. А. Толстого министром внутренних дел означало открытый поворот к крепостнической реакции. М. Н. Катков писал по этому поводу: «Имя графа Толстого само по себе уже есть манифест и программа»'. Призыв Тол­стого — это «перчатка, брошенная властью в лицо России», — отозвалось из Женевы «Общее дело». «Вот до какой дикта­туры ненависти дожили мы, легкомысленно болтая о «дикта­турах любви»² , — бросила газета упрек русским либералам. В мемуарах современников о Толстом нельзя встретить двух разных мнений. Реакционеры и либералы, и те, кого нельзя безоговорочно причислить ни к одному из этих лагерей, В. П. Мещерский и Е. М. Феоктистов, К. Головин и А.А. Половцов, С.Ю. Витте и М.И. Семевский — все видели в нем «оплот реакции», «крайне правого», «ультраконсерватора», равно как и многоликая пресса — от «вернопреданного» «Гражданина» до нелегального «Вестника народной воли». Пятнадцатилетняя деятельность на министерских постах, сна­чала обер-прокурором Синода с 1865 г., а затем одновремен­но и министром народного просвещения (1866—1880 гг.)», упрочила за ним славу твердокаменного реакционера. Уда­ленный Александром II от власти во имя спасения своего Собственного авторитета, он был призван два года спустя Александром III для упрочения власти. Это была своеобраз­ная заявка правительства на новый курс — курс открытой и прямой крепостнической реакции, без «улыбок» и либераль­ных жестов обществу, без дипломатии, без игры в «мужиц­кого царя» и «народную политику».

Отлив революционного движения и слабость либеральной оппозиции дали возможность правительству принять «твердый курс». Реакционное направление внутренней политики само­державия, которое «пробивалось» уже с середины 60-х годов - в ряде крепостнических поправок и «исправлений» буржуаз­ных реформ, вылилось во вполне отчетливое стремление про­вести цикл контрреформ.

Земская контрреформа наряду с введением института зем­ских начальников была основным звеном реакционной внут­ренней политики 80-х годов. Однако Толстой не сразу при­нялся за их подготовку. Это объяснялась и некоторой осто­рожностью в выборе направления первого удара, и отсутст­вием общей программы преобразований.

Первые шаги Толстого направлены по линии наименьшего сопротивления. Эпоха контрреформ открывается дополни­тельными «временными» цензурными правилами (27 августа 1882 г.), реакционнейшим новым Университетским уставом (23 августа 1884 г.) и закрытием ряда периодических изда­ний. К пересмотру основных преобразований 60-х годов пра­вительство приступило позднее. Пресса тогда же обратила на это внимание. «Вестник Европы» писал, что принятие нового Университетского устава — задача гораздо более легкая, чем реформа в области самоуправления и суда. Это неплохо подмечено. Действительно, Игнатьев сошел со сцены, но уч­режденная в его правление Кахановская комиссия, этот пос­ледний осколок «либеральной» эпохи, заседала, совещалась, вырабатывала проекты реформ местного управления, хотя Толстой, по свидетельству Феоктистова, считал Каханова «чуть ли не одним из главных виновников катастрофы 1 мар­та», и слово «кахановщина», как нечто очень скверное и революционное, не сходило у него с языка».

Все меры, вполне определенно выражавшие реакционное направление политики Толстого, были пока еще довольно разрозненными. Об этом единогласно свидетельствуют совре­менники: «Установившаяся за графом Толстым репутация, что у него есть своя непоколебимая система, — писал К. Го­ловин, — принесла ему самое главное — прилив доверия и государя и общества... А между тем «системы» вне области школы у Дмитрия Андреевича собственно не было никакой. Ненависть к выборным должностям, предположение, будто вицмундир обеспечивает пригодность и благонамеренность чи­новника — вот чем исчерпывалась его убогая система». О том же писал и Феоктистов: «Конечно, он отличался твердостью некоторых своих воззрений, ненавидел либеральные веяния, достигшие пышного процветания при Лорис-Меликове, относился с негодованием к недостаткам нашего судебного устройства, порицал самоуправление во всех его видах, при­чинявшее у нас так много зла и т. д., но как изменить все это, оставался он в совершенном неведении». «Вестник на­родной воли» отмечал в 1884 г.: «Беспрограммность реакции делает политику правительства замечательно бледной и скуч­ной. Одна только тайная полиция живет полной жизнью. Одни репрессии против всяких проявлений свободной мысли ведутся широко и систематично».

Помимо реакционных мер в области печати и просвещения в первые годы правления Толстого был принят ряд зако­нов, явно носивших черты крепостнического характера. Закон о семейных разделах 1886 г. имел назначение усилить патриархальную власть старшего в крестьянской семье и по­ставить разделы в зависимость от решения сходов. Тогда же был принят закон о найме сельскохозяйственных рабочих, смысл которого заключался в том, чтобы «закрепить» наем­ных рабочих за помещиком, что означало серьезный шаг назад — к внеэкономическим способам принуждения. Столетие Жалованной грамоты дворянству было ознаменовано откры­тием в 1885 г. Дворянского банка. Он создавался исключи­тельно для поддержки быстро убывающего дворянского со­словного землевладения. В рескрипте на имя дворянства от 21 апреля 1885 г. выражалось пожелание, чтобы впредь «дво­ряне российские сохраняли первенствующее место в предводительстве ратном, в делах местного управления и суда». Запретив особым циркуляром Главного управления по делам печати помещать в прессе статьи о 25-летнем юбилее кресть­янской реформы, правительство торжественно отметило 100-летие Жалованной грамоты дворянству. Присутствовав­ший 21 апреля 1885 г. в зале дворянского собрания в Петер­бурге Половцов писал: «Во всем этом торжестве слышится поворот правительственной политики. В противоположность великому князю Константину Николаевичу и Милютину про­возглашается поддержка высшему классу как руководителю населения, Это прекрасно, но и в эту сторону не надо пересолить».

Прекрасно знакомый со всей закулисной стороной внутрен­ней политики, Феоктистов отмечал не только отсутствие ясного плана действия, но и отсутствие единства в среде наи­более влиятельных представителей реакционной партии. «Мнимый союз трех названных лиц (т.е. Победоносцева, Ц Толстого и Каткова.) напоминал басню о лебеде, щуке и раке. Относительно основных принципов они были более или менее согласны между собой, но из этого не следует, чтобы они могли действовать сообща. М. Н. Катков кипятился, выходил из себя, доказывал, что недостаточно отказаться от вредных экспериментов и обуздать партию, которой хотелось бы изменить весь политический строй России, что необходимо проявить энергию, не сидеть сложа руки... граф Толстой недоумевал, с чего бы начать, как повести дело; он был бы и рад совершить что-нибудь в добром направлении, но это «что-нибудь» представлялось ему в весьма неясных очертаниях; что касается Победоносцева, то, оставаясь верным самому себе, он только вздыхал, сетовал и поднимал руки к небу (любимый его жест). Не удивительно, что колесница под управлением таких возниц подвигалась вперед очень туго».

Наблюдение Феоктистова не лишено оснований. При об­суждении первого же крупного законодательного акта этого периода, Университетского устава, в Государственном совете возникли разногласия. «Большинство», возглавляемое одним из либеральных бюрократов А. В. Головниным, выступило за сохранение Устава 1863 г. По многим вопросам на стороне «большинства» оказался и такой видный представитель ре­дакционной партии, как Победоносцев. Разногласия из Соеди­ненных департаментов были перенесены в Общее собрание Государственного совета, и, несмотря на ряд уступок реак­ционным требованиям, «большинство» до конца держалось как оппозиционная группа, не признающая основных положе­ний правительственного проекта ^н . Это говорит об известных колебаниях в правительственной среде при переходе к реак­ционному курсу. Во всяком случае, первая же мера из цикла контрреформ выявила разногласия «в верхах». Эти разногла­сия проявились не только между либеральными бюрократами и реакционерами, но и внутри реакционной партии.

Правительственная политика в земском вопросе в этот период соответствовала общему реакционному курсу Толсто­го. Она отмечена закрытием земских учреждений в Области Войска Донского, усилением власти губернаторов согласно циркуляру от 20 января 1884 г., насаждением церковно-приходских школ, рядом стеснительных мер в вопросе земских статистических исследований и т. д. С 1885 г. начинаются го­нения на одно из самых прогрессивных уездных земств — ' Череповецкое Новгородской губернии. Создается комиссия из представителей министерства внутренних дел, юстиции и на­родного просвещения для расследования «постоянного проти­водействия земства администрации». Эта история закончи­лась закрытием в 1888 г., по постановлению Комитета мини­стров, земских учреждений Череповецкого уезда (до 1891 г.).

Итак, обозревая в целом первые годы правления Толстого (1882 — начало 1886 гг., т. е. до начала разработки проектов контрреформ), мы можем сделать определенный вывод, что в это время у правящей реакционной правительственной партии еще не было цельной и всесторонней программы пересмотра буржуазного законодательства 60-х годов. Она была выдви­нута в середине 80-х годов дворянством и взята на вооруже­ние Толстым.

2. Усиление реакции в земстве и дворянских собраниях, Вопрос о земстве в Кахановской комиссии

В 80-е годы (собственно с 1882 г.) в деятельности земств усиливаются реакционно-дворянские тенденции. Это особенно проявилось в программе экономических мероприятий земств, и их отношении к школьному делу. В земской среде выдели­лась значительная и влиятельная группа деятелей, поставив­шая себе задачей проведение так называемой охранительной, дворянской политики. Среди них ведущую роль играли пред­водитель дворянства и председатель земской управы Алатырского уезда Симбирской губернии А. Д. Пазухин, уездный предводитель дворянства из Орловской губернии С. С. Бехтеев, харьковский земец А. Р. Шидловский, казанский земец Н. Е. Баратынский, саратовский—П. А. Кривский и многие другие. Оплотом земской реакции стали Симбирское и Орлов­ское земства. Вместо разрозненных ходатайств 70-х годов о репрессиях против сельскохозяйственных рабочих выдвигает­ся целая программа экономических мероприятий, направлен­ных на удовлетворение помещичьих и сословно-дворянских ин­тересов. Многие законодательные меры первых лет правления Толстого были продиктованы реакционными земско-дворянскими кругами. К ним относятся и упомянутые уже учрежде­ние Дворянского банка, законы о найме сельскохозяйственных рабочих, об ограничении крестьянских семейных разделов. Характерной стороной земской реакции 80-х годов было стремление к сокращению смет: урезывались расходы на медицину, на экономические мероприятия, связанные с нуждами Крестьян, на школу. И в то же время, когда в 1884 г. Святейший Синод обратился к земствам, чтобы они поддержали вновь вводившиеся церковно-приходские школы, многие зем­ства откликнулись на этот призыв и оказали поддержку этому реакционному начинанию.

Реакция поднималась и в дворянских собраниях. По ини­циативе Пазухина в 1885 г. симбирское дворянство в ответ на рескрипт по поводу 100-летия Жалованной грамоты пред­ставило Александру III адрес. В нем выражалась уверенность, что предпринимаемые преобразования «дадут возможность... спокойно жить в деревнях, создав ту власть, отсутствие которой ныне заставляет страдать и дворянина, и крестьянина». Дворянство поднимало перед правительством и вопрос о пре­образовании земства. В фонде канцелярии министра внутренних дел в «Материалах к проекту нового положения о губернских и уездных земских учреждениях» собраны ходатайства дворянских собраний и отдельных лиц о необходимости пре образования местного управления, и земства в частности, поступившие в 1885—1887 гг. В них выдвигались требования сословной организации избирательной системы, замены принципа выборности управ правительственным назначением, предоставления мест в земстве крупным землевладельцам и депутатам от дворянства, полноты подчинения решений земских собраний правительственному надзору и т. д. Уже к середине 80-х годов в группе крепостнически настроенных земцев-дворян складывается программа контрреформ, осуществления которой они начинают решительно добиваться от правительства. Довольно четкие контуры эта программа приобретает в проектах представителей земства и дворянства, I призванных в Кахановскую комиссию.

Как отмечалось выше, в первые годы правления Толстого Кахановская комиссия, созданная в 1881 г. с целью подготовки реформы местного управления, продолжала свое существо-звание. Вопрос о земстве в ее работах занимал центральное положение. Толстой, не рискуя закрыть Комиссию, «усилил» ее состав пятнадцатью «сведущими людьми» из числа реак­ционно настроенных губернаторов, предводителей дворянства и земских деятелей. Среди них были такие представители реакционных земских кругов, как Пазухин, Бехтеев, Оболен­ский (предводитель дворянства Пензенской губ.).

Комиссия в полном своем составе при участии «сведущих людей» приступила в октябре 1884 г. к обсуждению проектов Особого совещания. Эти проекты носили на себе печать ли­беральных требований земств о расширении их прав. Они предусматривали выборность председателей земских собра­ний, понижение земельного ценза, расширение права хода­тайств, «большую уравнительность» в распределении числа гласных между различными разрядами избирателей, устра­нение от участия в выборах волостных старшин и сельских старост, избрание крестьянских гласных непосредственно сель­скими сходами, назначение суточных и прогонных губернским гласным по решению уездных земств, предоставление гу­бернским и уездным земским собраниям права созыва общих съездов своих представителей с разрешения губернского при­сутствия и министра внутренних дел и т. д. Отвергнув идею самоуправляющейся волости или «маленького земства». Со­вещание проектировало упразднение крестьянской волости и создание низшей административной и земской единицы во главе с волостелем, избираемым земским собранием. Вместе с тем в проекте Совещания нашла выражение и идея созда­ния на местах сильной власти по назначению от правительст­ва: таков смысл предложения учредить высшие смешанные инстанции в уезде и губернии — присутствия уездного и гу­бернского управления. В присутствиях должен был преобла­дать правительственный элемент, и они получили бы огромные права по отношению к земству.

В процессе обсуждения проектов Кахановской комиссии в конце 1884 — начале 1885 гг. выделились два основных принципиальных вопроса, которые вызвали разногласия меж­ду дворянской реакционной группировкой, возглавляемой А. Д. Пазухиным, и «большинством» комиссии. Это — вопрос о слиянии административной и судебной власти на. низших инстанциях управления и о сословной организации земского-представительства. Именно эти принципиальные положения, развитые и дополненные, стали впоследствии стержнем про­екта контрреформ 1886 г. и осью. разногласий в течение всех лет, пока готовилась контрреформа.

В первых же заседаниях дворянская реакция выступила с одним из своих программных положений. Пазухин, Оболен­ский, Бехтеев, Кондоиди (предводитель дворянства Тамбовской губернии) и некоторые другие члены комиссии доказы­вали необходимость создания на местах «сильной, единой, близкой власти, которая способна была бы водворить порядок и сделать возможной жизнь в том самом уезде, из которого в настоящее время все (т. е. дворяне-землевладельцы) бе­гут». Идеал такой власти они видели в мировых посредни­ках первого призыва, и свой план откровенно расценивали как «несомненный и верный шаг на пути возвращения... к по­рядку шестидесятых годов».

В чем же состоял этот «шаг», знаменующий возврат к прошлому? По мнению Пазухина и его единомышленников, на местах должна была быть учреждена должность участко­вого начальника, сосредоточивающего весь надзор за кре­стьянским управлением (в противовес проектировавшемуся Совещанием волостелю, основные функции которого заключа­лись в контроле за исполнением земских и правительственных поручений). В его лице признавалось целесообразным объеди­нить власть судебную, т. е. компетенцию мирового судьи, и административную. Интересно отметить, что с таким предло­жением выступило Алатырское уездное земство Симбирской губернии, где председателем управы был Пазухин. Аналогич­ные проекты были составлены и в комиссиях ряда других земств в 1881 г. (в Московской, где он был отвергнут губерн­ским земским собранием, в Городищенском уездном земском собрании Пензенской губернии, в Глуховском уездном зем­ском собрании Черниговской губернии и др.). Должность уча­сткового начальника, по предложению «сведущих людей»,. должна была стать прерогативой местного дворянства, выдви­галось требование сословного и имущественного ценза для ее замещения¹⁸ . В участковом начальнике уже совершенно опре­деленно очерчен облик будущего земского начальника.

Другой вопрос, по которому группа Пазухина выступила с самостоятельной программой, касался принципов организа­ции земства.

При обсуждении земской избирательной системы на засе­дании Комиссии в феврале 1885 г. Пазухин, Бехтеев, Оболен­ский предложили ввести сословный принцип деления избира­телей, причем Пазухин, Кондоиди и некоторые члены Комис­сии высказались за предоставление крупным землевладельцам права участия в качестве гласных в уездных собраниях без выборов. Этот вопрос был передан в специальную подкомиссию, которая уже в марте того же года представила «Доклад по вопросу о составе уездных земских собраний». Точка зрения трех членов — Пазухина, Бехтеева и Оболенского — на необходимость сословной организации земского представительства обосновывалась в докладе «угрозой вытес­нения в недалеком будущем из земских собраний наиболее культурного элемента», т. е. дворянства. Объединение в одной курии дворян с землевладельцами «из торгового класса» и крестьянами-собственниками, численность которых существен­но возросла за 20 лет после введения Положения 1 января 1864 г., объявлялось «злом», подлежащим исправлению. Цель ставилась ясно и четко: «дать дворянству определенное пред­ставительство в земстве независимо от воли других групп из­бирателей». Предлагалось учредить четыре «избирательные коллегии»: съезды дворян, лиц торгового состояния, избира­тельные сходы мещан и крестьян. Заранее оговаривалось, что «землевладельческие сословия должны занимать первенству­ющее положение в земском представительстве». Очень важно отметить, что в этой схеме сословных выборов крестьяне-собственники оказались отнесены к крестьянскому избирательно­му сходу с двухстепенной подачей голосов. Отменялся ценз по годовому обороту, что значительно ограничивало права торгово-промышленной буржуазии. Духовенство предполага­лось вообще устранить от выборов, заменив выборные лица представителями по назначению от епархиального начальства.

Большинство подкомиссии высказалось против сословной системы выборов. Подобная задача представлялась нереаль­ной, так как «избирательная борьба стоит не на сословной почве, а между отдельными группами представителей имуще­ственных классов». Другой довод противников Пазухина за­ключался в указании на малочисленность в некоторых местностях дворян с полным цензом, ввиду чего положенное число гласных могло остаться незамещенным²³ . Подобные за­труднения предвидели и сторонники сословных выборов в Кахановской комиссии. Так, например, предводитель дворян­ства Псковской губернии Зарин отмечал, 'что «в некоторых уездах подобная мера ввиду уменьшения дворянства и посте­пенного сокращения дворянских владений окажется неприменимой». Выход он видел в предоставлении избирательных прав «всем поместным дворянам, хотя бы владеющим имуще­ством и в меньшем размере против установленного ценза». Группа Пазухина выражала интересы крупного дворянскoго землевладения. Это сказалось в отрицательном отношении к понижению имущественного ценза, в требовании предоставления прав гласных крупным собственникам земли, причем для крупных землевладельцев из непривилегированных сословий устанавливался, помимо имущественного, обра­зовательный или служебный ценз и условие владения имением в течение определенного срока. Из других намечавшихся Пазухиным и К° ограничений избирательной системы надо отметить предложения об отмене участия в выборах по дове­ренности, об устранении от выборов арендаторов и евреев. В программе реакционного дворянства основное внимание уделялось пересмотру избирательной системы, что отвечало его главной цели — «одворяниванию» земства.

Помимо цельной системы преобразования земского представительства на сословном начале Пазухиным и его едино­мышленниками был внесен в Кахановскую комиссию ряд реакционных предложений по различным вопросам организации деятельности земства. Они высказались за сокращение численности управ, допуская возможность замены коллегиально­го принципа единоличным по усмотрению собрания; за неко­торое ограничение компетенции земских собраний (в частно­сти, по вопросам народного образования, системы раскладок).

Многие предложения группы Пазухина нашли отражение в проектах последнего периода деятельности комиссии. Крестьянская волость сохранялась; функции надзора над крестьянским управлением, которые намечались Совещанием как второстепенные для волостелей, получили равное значение с его обязанностями в качестве исполнительной инстанции по административным и земским делам; для волостеля вводился имущественный ценз и отменялось избрание земским собрани­ем, так что абсолютно утрачивалась связь его с земством. В вопросах земского законодательства «большинство» Комис­сии сделало ряд уступок крупному земельному дворянству. Оно признало права крупных собственников быть гласными уездных земских собраний без избрания. Это решение моти­вировалось «желанием придать земской работе более спокойный, ровный и чуждый увлечений характер». Было отвергнуто установление «большей уравнительности» в расписании гласных, лишена прав целая категория избирателей по цензу общего годового оборота с производства, что несомненно при­вело бы к ослаблению представительства торгово-промышлен­ной буржуазии; крестьянам, владевшим землей на праве соб­ственности, помимо надела предоставлялось факультативное право участия только в одном из съездов (или съезде уездных землевладельцев, или в сельских избирательных сходах); от­клонялось проектировавшееся Совещанием право уездных собраний назначать суточные и прогонные своим губернским гласным, в чем особенно остро нуждались представители от крестьянских обществ. «Большинство» Комиссии отказалось от предположения Совещания о выборности председателей земских собраний и признало требование «дворянской пар­тии» о замещении должности председателя уездного присут­ствия и уездного земского собрания предводителем дворянст­ва. Однако представители сословно-крепостнических интере­сов не провели в Кахановской комиссии всех своих требова­ний, основные из них — преобразование земского представи­тельства на сословном начале и объединение судебной и ад­министративной власти на низших инстанциях управления — были отклонены «большинством». Это, как видно, и послу­жило причиной роспуска Комиссии. Но определенное влияние на ее работу они оказали. «Вестник Европы» писал: «В -рабо­ту Комиссии «новые» элементы (т. е. «сведущие люди») вор­вались с достаточной силой, чтобы не оставить камня на кам­не в предложениях Совещания, но все же не с таким полно­властием, чтобы поставить на их место другое, сколько-нибудь стройное дело».

Частные уступки программным заявлениям дворянской крепостнической реакции не могли удовлетворить Д. А. Тол­стого, непримиримого врага «либеральных» правлений своих предшественников, с которыми было связано само появление Кахановской комиссии и все направление ее законодательных работ. 1 мая 1885 г. Комиссия была закрыта. «Русская мысль» заметила по этому поводу, что Комиссия «пережила '.мысль о своем учреждении... еще год назад в обществе при­выкли, что призвание ее окончено». Если назначение Тол­стого министром внутренних дел означало открытый переход к реакции, то роспуск Кахановской комиссии свидетельство­вал о намерении правительства приступить к общему пере­смотру буржуазного законодательства.

3. Земский вопрос в периодической печати

Одновременно с выступлением в Кахановской комиссии дворянская реакция вела энергичный поход против буржуаз­ных реформ 60-х годов на страницах газет и журналов. Наиболее полно ее требования нашли отражение в статье А. Д. Пазухнна «Современное состояние России и сословный вoпpoc», опубликованной в январской книжке «Русского вест­ника» за 1885 г.

Признавая историческую необходимость освобождения крестьян, Пазухин считал все остальные буржуазные рефор­мы искусственными, так как в их основе «лежит принцип уравнения или так называемого слияния сословий»³¹ . Осо­бенно он выделял земскую и городскую реформы, которые «являются самыми важными в смысле разрушения историче­ского строя нашей жизни. Что касается судебной реформы, то ей суждено было закрепить новый порядок вещей, взяв дезорганизованную Россию под свою защиту»; военные ре­формы «нанесли последний удар дворянству, как служилому сословию». Не останавливаясь подробно на крестьянском управлении, Пазухин считал неправильным уничтожение ин­ститута мировых посредников, назначавшихся из дворян.

Автор статьи не ограничивался критикой реформ 60-х го­дов, он выдвигал и позитивные требования: «Задача настоя­щего должна состоять в восстановлении разрушенного». Осно­ву пересмотра реформы земских и городских учреждений дол­жна была, по его мнению, составить «замена бессословного начала сословным», органы местной администрации предлага­лось объединить с земством. Требование возврата к сослов­ному принципу мотивировалось тем, что «предоставление об­щественных прав случайным группам всегда соединяется с известной долей политического риска». Для предотвращения «современного социального брожения» Пазухин требовал про­ведения наряду с земской также и дворянской реформы, ко­торая восстановила бы права дворянства как служилого со­словия.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--