Шпаргалка: Муниципальное право (шпоры)

1. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной Рос­сии дали толчок земская и городская реформы Александра II. Особое место в истории местного самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происхо­дит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправле­ния: губными и земскими учреждениями. Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется, и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осущест­вляли они и судебную власть. В XVII веке местное управление устанав­ливается система приказно-воеводского управления на местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначаль­но осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учрежде­ниям, которые были упразднены лишь при Петре I.

В 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одно­временно органом местного общинного управления г. Москвы выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. Их власть рас­пространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистра­тами. Это были выборные сословно-общинные учреждения город­ского самоуправления. В компетенцию магистратов входили во­просы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Лишь при Ека­терине II, в последней четверти XVIII века, были заложены осно­вы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.

Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций (“сословных обществ”), предоставив им известные права “по внутреннему управлению сих обществ”, а также воз­ложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц мест­ной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались долж­ности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы стро­ились на сословном начале. Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими об­ществами; в) сельскими обществами. Выборы производились со­ответственно на трех избирательных съездах. При этом у крес­тьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие России. Не могли быть избраны в гласные: губер­наторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губерн­ские и уездные прокуроры и чины местной полиции.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведо­вание местными хозяйственными делами: 1) заведование имуществами, капиталами и денежными сбо­рами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;3) меры обеспечения народного продовольствия;4) заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии местной торговли и промышленности; 6) участие в попечении о народном образовании, здравоохра­нении; 7) исполнение возложенных на земство потребностей воин­ского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности; 8) расклад тех государственных денежных сборов, которые по губернии и уездам возлагалось на земские уч­реждения; 9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на осно­вании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удов­летворения земских потребностей и др.

Земские и городские органы самоуправления не были подчи­нены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительствен­ной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы само­управления были самостоятельны. Закон определял случаи и по­рядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверж­дению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. При Александре III были пересмотрены и Положение о зем­ских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостат­ки, которые выявила практика земского и городского самоуправ­ления. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло, под председательст­вом губернского предводителя дворянства. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями.

Земское собрание состояло из земских гласных, собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Гу­бернатор мог ее продлить. Органы городское самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель мест­ной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполни­тельным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в город­ской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.

Компетенция органов городского самоуправления в общем была та же, что и компетенция земств: на них возлагалось удов­летворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др. Правительственная администрация в лице губернатора осу­ществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губерн­ской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Земские и городские управы были подотчетны представитель­ным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Губернатор вправе был приостановить ре­шение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене реше­ния губернского присутствия, либо предлагал губернатору при­вести его в исполнение.

Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд поста­новлений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губер­натора.

Органами сельского общества являлись сельский сход и сель­ский староста. Ведению сельского схода подлежали прежде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, прием чле­нов общества, вопросы о семейных разделах и др. Волость же представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в сред­нем 20 000 человек. На волостном управлении лежала забота об исполнении по­винностей, возложенных на крестьян, надзор за сельскими долж­ностными лицами и помощь местной полиции.

2. Организация местной власти в советский период

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России изменились после Октября 1917 г. Сразу одним ударом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заклю­чения Брестского мира вышли из состава советского правительства.

Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Нар­комата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы само­управления, выступающие против Советской власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственно­го аппарата управления. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных орга­нов государственной власти, которая включала областные, гу­бернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избира­лись непосредственно населением. Съезды Советов формирова­лись на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Россий­ской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избиратель­ного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государ­ственной власти стали именоваться Советами.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органа­ми государственной власти Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Кон­ституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномо­чий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных Советов стал пять лет. Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов.

Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитета­ми. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались пред­седателем и секретарем исполнительного комитета.

Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнитель­ных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствую­щим вышестоящим органам государственного управления.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономичес­кого и социального развития и составлении бюджета. Наказы подгонялись под планы, доводи­мые сверху, или принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот. Значительное число наказов откло­нялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления. В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руко­водство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящи­ми советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Одним из организационно-правовых выражений демократи­ческого централизма являлось двойное подчинение исполнитель­ных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отде­лов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятель­ности. Местные Советы имели собственный исполнительный аппа­рат, который ими формировался и действовал под их руководст­вом. Наиболее важные вопросы должны были решаться депута­тами на сессиях Советов.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления ко­торого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами по­литики партии; б) руководство формированием представитель­ных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от испол­нительных и распорядительных органов. Формально исполнитель­ные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Од­нако практика советской работы была такова, что аппарат испол­нительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в кото­рые не вносились какие-либо существенные добавления и по­правки. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

3. Реформа местного самоуправления второй половины 1980-х гг. до принятия Конституции РФ 1993 г.

8 конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Разрешить проблемы соотношения функций и полно­мочий президиумов местных Советов и исполкомов было сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфлик­ты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя испол­нительные и распорядительные функции президиуму Совета.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--