Статья: Бюджетный менеджмент в условиях формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат

Известно, что бюджетное планирование должно предусматривать разработку нескольких вариантов проектов бюджетов на очередной финансовый год и трехлетнего финансового плана: оптимистичный, пессимистичный и компромиссный. При этом к процессу бюджетного планирования должны целенаправленно привлекаться специалисты практически всех департаментов администрации области. Важно на стадии исполнения бюджетов определить и назначить контрольные индикаторы по соответствующим показателям доходов и расходов, позволяющие производить систематический контроль за ходом исполнения бюджетов. Это позволит расширить возможности оперативного управления бюджетным процессом.

В условиях рыночной экономики риск недополучения средств в бюджет любого уровня, а, следовательно, и риск недофинансирования очень велик, поэтому на практике часто складываются ситуации так называемого бюджетного риска. Менеджмент бюджетного риска представляет собой систему оценки риска, управления риском и бюджетными отношениями, возникающими в процессе этого управления.

Бюджетному менеджменту необходимо предвидеть рисковые ситуации, влекущие потери для бюджета, и уметь заранее оценивать величину предполагаемых потерь. В бюджетных отношениях рисковая ситуация может создаваться по различным причинам, например, с введением в действие нового налогового законодательства или с изменением действующего, изменением курса рубля по отношению к доллару, падением производства и т. д. Величину возможных потерь для бюджета и степень риска трудно предвидеть, но соответствующую оценку необходимо проводить, в том числе используя опыт аналогичных ситуаций, имевших место в предшествующие периоды.

Для эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом необходимо достаточно полное информационное обеспечение, так как при его отсутствии исключается принятие оптимальных управленческих решений, особенно по действиям в условиях бюджетного риска. Информационное обеспечение составляет многообразная информация — финансовая, экономическая, политическая, правовая, статистическая и др., при этом качество информации, ее достоверность имеют определяющее значение. Представляется, что должна быть создана специальная система мониторинга бюджетных рисков и бюджетной деятельности в целом.

Бюджетный менеджмент создает условия для решения проблемы прозрачности бюджетов. Прозрачность бюджетов зависит во многом от совершенствования бюджетной отчетности. Укрепление бюджетного менеджмента предусматривает введение такой структуры бюджетной отчетности, которая имеет периодичный характер.

Внедрение бюджетного менеджмента, несомненно, будет способствовать повышению эффективности государственного управления и местного самоуправления.

Успешная реализация бюджетного менеджмента в субъекте Федерации, на взгляд авторов, возможна в условиях реализации одной из важных функций бюджетного менеджмента — бюджетного контроля. Существует мнение об отождествлении понятий «финансовый» и «бюджетный» контроль. В Комментарии к Бюджетному кодексу Российской Федерации прямо указывается, что поскольку в разд. IX речь идет «только о контроле за бюджетом на всех стадиях бюджетного процесса, и рассматриваемый Кодекс называется не финансовым, а бюджетным, то представляется правильным использование термина «бюджетный контроль» вместо термина «финансовый контроль» [6].

Бюджетный контроль на территориальном уровне необходимо рассматривать как совокупность управленческих мероприятий, проводимых государственными органами власти по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов субъектов РФ и местных органов управления, по выявлению резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшению бюджетно-налоговой дисциплины. Особое место в системе бюджетного контроля, на взгляд авторов, должно отводиться предварительному и текущему контролю как более эффективному по сравнению с последующими формами контроля.

Конституцией Российской Федерации каждому уровню власти предоставлено право самостоятельно формировать, рассматривать, утверждать и исполнять свой бюджет, а также составлять и утверждать отчет о его исполнении.

Следует подчеркнуть, что каждый уровень власти — федеральный, региональный или местный — реализует свое конституционное право только в рамках действующего бюджетного законодательства. Доходная и расходная части всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации формируются и исполняются по единым правилам. По единым правилам осуществляется и контроль за их формированием и исполнением. Однако внешний контроль за исполнением бюджета — это далеко не то же самое, что внутренний контроль за полнотой поступления, целевым и эффективным расходованием бюджетных средств. Так как внешний и внутренний бюджетный контроль являются составной частью бюджетного менеджмента, представляется возможным остановиться вкратце на проблемах бюджетного контроля.

Пользуясь международной терминологией, можно сказать, что внешний государственный финансовый (бюджетный) контроль — это специальный финансовый контроль, осуществляемый органами государственного финансового контроля, создаваемыми вне системы исполнительной власти. Так как эти органы создаются законодательной (представительной) властью, то их называют высшими контрольными органами.

Объектом контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности при внешнем государственном финансовом контроле являются не только и не столько государственные финансовые средства, сколько вся система их организации и управления, а также ее механизмы внутреннего контроля. То есть при осуществлении внешнего контроля извне контролируется система: государственных (муниципальных) финансов, организуемых и управляемых исполнительной властью, а также ее системы внутреннего финансового контроля.

Внешний государственный финансовый контроль, во-первых, позволяет оценить объективность представляемой исполнительной властью информации об итогах исполнения бюджета, достоверность прогноза макроэкономических параметров социально-экономического развития страны и реалистичность бюджетных проектов на предстоящий финансовый год, ход реализации государственных программ и проектов, своевременность и полноту исполнения бюджетных назначений. Во-вторых, качество получаемой информации оказывает непосредственное влияние на последствия решений, принимаемых на ее основе законодательной властью в виде законодательных и других нормативных правовых актов. Поэтому в демократических государствах возникает острая общественная необходимость в услугах независимых от исполнительной власти органов государственного финансового контроля, устанавливающих достоверность отчетной или прогнозируемой финансово-экономической информации, степень исполнения бюджетных назначений.

Независимое подтверждение достоверности информации о результатах исполнения бюджета, соблюдении действующего законодательства участниками бюджетного процесса также необходимо и самой исполнительной власти, чтобы достаточно точно определить параметры бюджетирования, ориентированного на результат. И именно поэтому такую важную роль в системе внешнего государственного финансового контроля играет внешний аудит бюджета.

Внешний аудит бюджета — это комплекс контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых независимым органом государственного финансового контроля, создаваемым законодательной (представительной) властью, результаты которых отражают степень достоверности информации исполнительной власти об исполнении бюджета за отчетный финансовый год или о прогнозируемых параметрах социально-экономического развития страны и показателях бюджетных проектов на предстоящий финансовый год (или годы).

Для того чтобы качественно провести внешний аудит бюджета, необходимо наладить систематический сбор свидетельств об экономических действиях участников бюджетного процесса, производить объективную оценку результатов финансово-хозяйственных операций, осуществляемых ими. При этом системный подход к сбору информации, базирующийся на постоянной основе, практически исключает влияние субъективных факторов и дает возможность органу внешнего государственного финансового контроля выразить свое мнение по поводу верности и обоснованности показателей финансовой отчетности, но не подтвердить абсолютную точность представленных данных.

Системный подход к сбору информации, ее тщательный пофакторный анализ дают также возможность органу внешнего государственного финансового контроля выразить свое мнение по поводу реальности и достоверности макроэкономических параметров социально-экономического развития страны, на основе которых определяются показатели проекта бюджета на предстоящий финансовый год.

Следовательно, внешний аудит бюджета — это выражение органом внешнего государственного финансового контроля мнения об отчетности исполнительной власти об исполнении бюджета за отчетный финансовый год, или же выражение мнения о реальности и достоверности бюджетных проектов на предстоящий финансовый год. Главная цель внешнего аудита бюджета — определение достоверности и правдивости финансовой отчетности исполнительной власти, реальности показателей проекта бюджета.

В ходе внешнего аудита бюджета органами внешнего государственного финансового контроля определяются: а) точность отражения в финансовых отчетах показателей исполненного бюджета и результатов деятельности субъектов ведомственной структуры бюджета по исполнению бюджета; б) соответствие ведения бухгалтерского учета установленным требованиям;

в) соблюдение получателями бюджетных средств норм и положений действующего законодательства, особенно, бюджетного и налогового; г) достоверность макроэкономических показателей, реальность и полнота бюджетных проектов. Следует отметить еще ряд компетенций бюджетного менеджмента.

В соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), каждая из обязательных стадий бюджетного цикла должна быть расширена посредством использования дополнительных операций, обеспечивающих ориентацию на результаты как содержания соответствующий стадии, так и результатов ее выполнения. На стадии составления проекта бюджета в его содержание должны быть внесены:

• определения оказываемых бюджетных услуг, нормативы их предоставления, а также показатели, характеризующие достижение соответствующих эффектов от оказания бюджетных услуг;

• наименования и характеристики целевых программ, раскрывающие в том числе их связь с мерой предоставления бюджетных услуг, их состав как совокупность мероприятий, а также значения показателей достижения непосредственных результатов выполнения бюджетных обязательств.

На стадии рассмотрения и утверждения бюджета полномочными органами власти должно быть санкционировано внесение в состав бюджета названных дополнений.

На стадии исполнения бюджета должны выполняться процедурные действия:

• по проведению внутренних корректировок целевых программ, в частности, их расшифровка;

• по проведению внешних корректировок, связанных с возможными изменениями целей и заданных параметров.

На стадии контроля и отчетности должны проводиться операции мониторинга и оценки получаемых результатов выполнения расходных обязательств, а также операции реагирования на выполняемые нарушения бюджетной дисциплины. Таким образом, бюджетный менеджмент есть система управления бюджетами, внедрение которой позволит повысить эффективность функционирования бюджетной системы на всех уровнях управления.

Отличительные особенности и характерные черты внутреннего и внешнего государственного финансового контроля

Факторы	Внутренний государственный финансовый контроль	Внешний государственный финансовый контроль
1. Цель	Определяется исполнительной властью	Определяется законодательной (представительной) властью
2. Задачи	Исходя из потребностей управления финансовыми потоками в целом или в отдельных отраслях	Оценка достоверности финансовой отчетности и реальности бюджетных проектов, подтверждение соблюдения требований действующего законодательства, выработка предложений по оценке деятельности органов, исполняющих бюджет, по предупреждению возможных нарушений действующего законодательства, повышению эффективности использования государственных средств и имущества, совершенствованию налогового администрирования и бюджетного процесса в целом
3. Объект финансового контроля	Отдельные функциональные задачи управления	Средства бюджета и внебюджетных фондов, доходы от предпринимательской и иной деятельности, государственная (муниципальная) собственность, система финансового учета и отчетности, проекты бюджетов и других законодательных актов, бюджетное законодательство
4. Процедуры, правила	Определяются Минфином России или самостоятельно	Определяются ревизионными и другими стандартами ИНТОСАИ при отсутствии национальных стандартов государственного внешнего финансового контроля
5. Вид деятельности	Исполнительская деятельность	Независимая контрольно-ревизионная и экспертно-аналитическая деятельность
6. Организация работы	Выполнение конкретных заданий руководства исполнительной власти	Определяется самостоятельно, исходя из общепринятых норм, принципов, правил и процедур осуществления внешнего государственного финансового контроля
7. Взаимоотношения с объектом контроля	Подчиненность исполнительной власти	Независимость, равноправное партнерство
8. Ответственность	Перед исполнительной властью	Перед обществом и законодательной (представительной) властью, устанавливается законодательным актом
9. Отчетность	Перед исполнительной властью	Перед законодательной (представительной) властью, через СМИ в обязательном порядке доводится до общественности
10. Субъекты государственного финансового контроля	Органы управления, подчиненные исполнительной власти	Независимые органы государственного финансового контроля, создаваемые законодательной (представительной) властью
11. Квалификация сотрудников	Квалификационные требования к профессиональной компетенции сотрудников могут быть одинаковыми
12. Оплата труда	Начисление заработной платы осуществляется в соответствии с должностными окладами по штатному расписанию
13. Формы финансового контроля	Одни и те же (предварительный, текущий и последующий финансовый контроль)
14. Методы финансового контроля	При решении одинаковых задач могут быть одними и теми же, например, проверка целевого использования бюджетных средств. Однако могут иметь место различия в степени точности и детальности их применения

Список литературы