Статья: Кодекс-энциклопедия или кодекс-конституция? Новый КЗоТ: большие надежды
На протяжении последних семидесяти лет трудовые вопросы в СССР, а затем и в России решались на основе КЗоТа. При этом считалось, что в нем отражены все мыслимые, возникающие в области трудового права ситуации. Однако уже накануне распада Советского Союза КЗоТ не справлялся и с половиной то и дело возникающих коллизий в сфере труда. Поэтому, начиная с 1992 г. в Российской Федерации было принято несколько новых законов о труде: "О коллективных договорах и соглашениях", "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", "Основы Законодательства Российской Федерации "Об охране труда", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности". Изменения были внесены и в Трудовой кодекс. Специалистам было ясно: латаный - перелатаный КЗоТ не отвечает реалиям рынка и требуется принципиально новый. Однако проходит год за годом, а среди законодателей, высших чиновников и специалистов аппарата Правительства РФ, ученых, занятых исследованиями трудового права, да и среди профсоюзных активистов нет единого мнения о том, каким должно быть новое трудовое законодательство. Одни считают, что должен быть выработан единый Трудовой кодекс на все случаи жизни по типу Гражданского, другие придерживаются мнения: должен быть не столько кодекс, сколько свод законов, каждый из которых описывал бы ту или иную сторону трудового права. Однако жизнь не терпит правового вакуума: суды завалены исками работников и работодателей, чьи права существенно ущемляются. "ЧТ" неоднократно предоставлял свою журнальную трибуну для обсуждения того или иного проекта КЗоТа, концепции трудового законодательства. Начиная с этого номера, редакция предлагает ученым, законодателям, работодателям, представителям профсоюзов еще раз высказаться на тему "В каком трудовом законодательстве нуждается Россия на пороге XXI века".
По своей природе трудовое право в нашей стране является "правом социальной защиты". Оно десятилетиями создавалось из законодательных "кирпичиков", призванных решать проблемы этой защиты - регулирования рабочего времени и отдыха, оплаты и охраны труда, социального обеспечения (в широком смысле этого понятия, так как сегодня право социального обеспечения практически выделилось из трудового) и т.д. При этом ее финансирование представляло собой перекладывание средств из одного государственного кармана в другой. Поэтому источники денег мало заботили руководителей госпредприятий: на минимальном уровне вопросы "социальной защиты" обеспечивались.
Новый КЗоТ большие ориентирован на ситуацию, когда государство выступало и законодателем, и исполнителем собственных законов, а также практически единственным работодателем и контролером исполнения законодательства на государственных предприятиях. Конечно, существовала дифференциация в регулировании трудовых отношений, но она, как правило, обеспечивалась за счет принятия подзаконных нормативных актов. Локальное же регулирование трудовых отношений, если и существовало, то во многом являлось формальным, либо решало незначительные вопросы.
Происходящие в обществе и экономике изменения, появление различных организационно-правовых форм предпринимательской деятельности, снижение уровня контроля (это очень мягко сказано!) в сфере труда, привели к тому, что нормы-гарантии для наемных работников часто стали превращаться в "анти-гарантии", формально защищающие работников (женщин, молодежь, инвалидов, лиц, совмещающих работу с учебой), а на деле резко снижающие их шансы на рынке труда. Наконец, некоторые нормы трудового законодательства не учитывают интересы работодателей и не стимулируют их к развитию цивилизованных отношений в сфере труда.
Словом, проблема, о которой говорили и писали последние шесть-семь лет специалисты, серьезно обострилась.
Что делать и с чего начать? На мой взгляд, задачу следует решать в два этапа. Сначала необходимо принять "программу-минимум", т.е. внести необходимые и срочные изменения, отражающие специфику переходного периода, в действующий КЗоТ. Далее, на втором этапе необходима тщательная разработка современной концепции правового регулирования трудовых отношений, ориентированной уже на достаточно развитый уровень правового регулирования проблем собственности, финансовых отношений, налогообложения и т.д. Ведь трудовое законодательство существует не в вакууме. Комплексный подход к регулированию трудовых отношений - это не лозунг, а объективное условие решения любой социально-экономической проблемы, в том числе в основной сфере человеческой деятельности - трудовой.
Один из главных вопросов, по которому следует определиться, - это отношение к кодификации трудового законодательства. Первый вариант: Трудовой кодекс является нормативным актом, подробно регулирующим весь круг отношений в сфере труда (своего рода "кодекс-энциклопедия"). Второй вариант: кодекс фиксирует лишь основные положения, отсылая пользователя к другим законам и нормативным актам (своего рода "кодекс-конституция"). На практике возможен любой из названных вариантов. Тем не менее, учитывая традиционную тягу российского права к "континентальному", соответствующую "правовую психологию" государства, граждан и иных "потребителей" закона, более "проходным" представляется первый вариант. В этом случае государство будет не только устанавливать уровень минимальных гарантий в сфере труда, но и регламентировать механизм реализации правовых норм и контроля за их соблюдением. Все это не исключает, но и предполагает активное развитие локального нормотворчества в рамках отдельных хозяйствующих субъектов. При таком подходе наработанные и принятые законы (о коллективных договорах и соглашениях, коллективных трудовых конфликтах, об охране труда) в перспективе должны стать составной частью достаточно большого по объему и по сфере регулирования Трудового кодекса Российской Федерации.
Кроме того, по аналогии с Гражданским Трудовой кодекс может также состоять из первой и второй частей или общей и особенной. В первой могли бы содержаться принципиальные положения, являющиеся "конституционными" для всей сферы регулирования. Вторая часть могла бы на законодательном уровне учитывать дифференциацию правового регулирования в сфере труда, отражая его особенности по отраслям, географическим и природным зонам, видам трудовых договоров и т.п. Задача нового Трудового кодекса - оптимизировать правовое регулирование трудовых отношений (вместе с актами, регулирующими занятость, социальную защиту, социальное страхование, пенсионное обеспечение).
"Кодекс-энциклопедия" предпочтительнее и потому, что позволит пользователю (прежде всего -работнику, на защиту интересов которого, в первую очередь, и направлены нормы трудового законодательства) получить всю необходимую для него информацию в одном документе в концентрированном виде (тем более что сам термин "кодекс" во многом предполагает именно такой подход). Достаточно положить рядом с КЗоТом коллективный договор, чтобы получить представление о всех наиболее важных аспектах правового регулирования трудовых отношений на отдельно взятом предприятии (в организации). А это именно тот уровень, на котором и происходит реализация способности человека к труду. Кроме того, при подобном подходе исключаются повторы, структура кодекса становится более жесткой по содержанию и включенным в него понятиям. Регулирование же определенного круга вопросов на региональном, отраслевом и федеральном уровнях посредством переговорного процесса и заключения территориальных, отраслевых и генерального соглашений станет скорее дополнением к кодексу. Особенности же, связанные с трудом отдельного работника, будут конкретизированы в рамках индивидуального трудового договора, положения которого не должны противоречить законодательству и локальным нормативным актам.
Хотелось бы обозначить еще несколько важных вопросов. Начну с соотношения трудового и гражданского законодательств в сфере реализации конституционного права на труд. Трудовое законодательство, регулируя труд наемных работников (а в ряде случаев - работающих по трудовому договору собственников), не может находиться на позициях формального равенства сторон договора, поскольку работодатель и работник - экономически неравноправные стороны. Попытки расширить сферу гражданско-правового регулирования в сфере труда за счет более широкого применения договоров гражданско-правового характера вместо трудовых ведут к снижению уровня гарантий работников, заключивших такие договоры. Это касается вопросов социального обеспечения (в широком смысле), времени отдыха, компенсаций, взаимной ответственности сторон договора и т.п.
В соответствии с Конституцией каждый имеет право на отдых, но лишь "работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск".
Да, трудовое и гражданское право имеет собственные предмет и методы регулирования. Но в то же время нельзя закрывать глаза на то, что в ряде случаев (например, при заключении договоров с управляющими в акционерных обществах, директорами предприятий и т.п. - особенно в сфере ответственности) появляются некие "пограничные зоны", проблемы которых требуют комплексного регулирования. Однако эти вопросы следует решать в соответствии с законом, а не методом вольного распространения на эти отношения норм той или иной отрасли права.
Руководители предприятий и организаций, являющиеся наемными работниками, безусловно должны иметь все гарантии на труд, отдых, социальное обеспечение и т.п. Что касается более высокой степени ответственности (вплоть до обращения взыскания на личное имущество субъекта гражданско-правовых отношений), которую предусматривает Гражданское право в отношении руководителей, то эти вопросы могут быть решены и в рамках трудового законодательства (путем введения повышенной ответственности), возможно, и через введение страхования профессиональной ответственности. Однако и в этом случае руководитель не перестает быть наемным работником и, стало быть, субъектом трудового права.
При разработке концепции Трудового кодекса надо еще раз обсудить вопрос о представительстве интересов работников. Традиционно сложившаяся система, при которой оно как бы автоматически закреплялось только за профсоюзами, требует критического подхода и тщательного анализа. Механическое перенесение опыта других стран, имеющих иные формы представительства, также не может быть признано корректными. Правовое регулирование представительства интересов работников зависит от его целей. Естественно, на законодательном уровне должны вырабатываться соответствующие механизмы его реализации. Профсоюзы же должны быть лишены права "вето" при решении вопроса об увольнении работников (это проблема государства, обязанного установить для таких ситуаций значительно более высокий уровень компенсационных выплат). Однако консультации с ними необходимы! В трудовом законодательстве должны быть также закреплены вопросы трипартизма и социального партнерства на разных уровнях.
Принципиальными являются вопросы о соотношении регулирования трудовых отношений на федеральном и региональных уровнях, а также о единстве и дифференциации трудового права (как способа учета специфики отдельных специальностей, отраслей, регионов и т.п.).
И последнее. Закрепляя в трудовом законодательстве конституционный принцип приоритета международно-правовых норм над национальными, необходимо поэтапно подтянуть уровень последних до международного.
Появлению на свет нового Трудового кодекса, по моему мнению, препятствует нерешенность двух основных вопросов - определение границ и пределов усмотрения сторон при заключении трудового договора и сферы действия самого трудового права. Должно ли оно в современных условиях распространяться на всех работников, независимо от организационно-правовой формы хозяйствования, т.е. и на работающих, участвующих в отношениях собственности, или только на наемных работников?
Трудовое право, как известно, отпочковалось от гражданского как отрасль, регулирующая трудовые (и некоторые тесно с ними связанные) отношения, складывающиеся в совместном труде, предполагающие обязательное соблюдение работником дисциплины, установленных нормативов, правил охраны и безопасности труда, а также установленные и закрепленные государством социальные и трудовые льготы.
Однако сегодня, когда частная собственность вытесняет государственную, старый КЗоТ не способен, как прежде, регулировать трудовые отношения. Поэтому его то и дело пытаются заменить Гражданским кодексом, который практически оправдывает любую сделку, если она совершается по соглашению сторон без учета того, что работник экономически вынужден принять любые условия. Так, появились трудовые договоры с включенными в них условиями уплаты штрафов за нарушения трудовой дисциплины, повышенная по сравнению с законом материальная ответственность и, наконец, отказы женщин-работниц от функции деторождения.
Большинство ученых-трудовиков прекрасно понимает; далее эта практика может привести к серьезным ущемлениям нрав работников и к непредсказуемым конфликтам. Поэтому с разработкой концепции КЗоТа надо спешить.
Что этому мешает? Прежде всего неопределенность сферы действия трудового права. Большинство моих коллег из числа ученых-трудовиков считает: оно должно регулировать все трудовые отношения, независимо от вида организации и формы собственности, на основе которой она создана. Однако одни полагают, что в этом случае трудовое право должно содержать нормы, отражающие особенности соединения трудовых и имущественных отношений (ибо они есть), так как последние не могут не отражаться на содержании первых. Другие отрицают дифференциацию норм трудового права, утверждая, что соседство двух правоотношений (трудовых и имущественных) между одними и теми же субъектами не порождает особенностей в содержании характера труда, его условий и тд. Они могут и должны регулироваться отдельно - трудовым или гражданским правом. Поэтому, по их мнению, Кодекс законов о труде должен распространяться на всех работников, "включая членов, участников и лиц, работающих по трудовому договору".
Однако в проекте КЗоТа 1994 г. не было ни одного раздела, касающегося дифференциации правового регулирования "работающих собственников" (т.е. работников различных корпоративных организаций, вложивших свои средства в их имущество).
Итак, почему именно трудовое право должно регулировать все трудовые отношения, в том числе складывающиеся в товариществах, кооперативах и корпоративных организациях? Прежде всего не надо забывать, что эти организации, закрепленные в ГК РФ, являются не только субъектами собственности (категория, которая, безусловно, входит в сферу гражданского права), но и - работодателями. Считать, что они создаются только для извлечения прибыли, а не для развития общественного производства, - серьезная ошибка. Лишь в законе о сельскохозяйственной кооперации, принятом в декабре 1995 г., упомянуто, что кооперативы создаются для совместной производственной деятельности. Ни в ГК, ни в Законе об акционерных обществах, ничего подобного нет.
Но имеются ли на самом деле особенности, обусловленные участием в отношениях собственности работающих, и каковы они? Или действительно все их трудовые отношения следует регулировать одинаково, наравне с наемными работниками (заключившими трудовой договор, но не включенными в отношения собственности)?
Начнем с индивидуального предпринимательства. Следует ли государству определять лицу, занимающемуся подобным делом, размер оплаты труда или величину отпуска? Думаю, что кроме как отрицательным ответ на этот вопрос быть не может. Единственное, что должно будет сделать государство, - это включить указанную работу в трудовой стаж.
А если не один, а несколько человек, вложив свои средства) создали хозяйственное товарищество, какой в этом случае будет роль государства? Безусловно, похожей на участие в правовой регламентации первой ситуации.
Не случайно, а закономерно поэтому содержание ст.37 Конституции РФ, в которой сказано, что каждый гражданин имеет право на отдых. Впервые на конституционном уровне законодатель устанавливает различие и связывает указанное право только с теми, кто работает по трудовому договору. Учредителям же, совладельцам, организовавшим производство на свои собственные средства, в отличие от наемных работников, государство не гарантирует указанных в ст.37 прав, и это естественно. Оно не должно вторгаться в отношения собственности. Учредители и совладельцы должны самостоятельно решать многие вопросы. Объем госгарантий должен здесь быть совершенно иным и, безусловно, отличаться от положенного наемному работнику, не участвующему в отношениях собственности.
Сказанное не означает, что в учредительных документах ТОО или АО не может быть закреплен ряд отдельных норм трудового законодательства, распространяющихся на членов корпоративных организаций, например, права на тот же ежегодный оплачиваемый отпуск. По их общему решению это вполне возможно. Но одинаковых гарантий, императивных норм для всех работающих государство устанавливать не должно.
Вопрос о социально-экономической роли государства в рыночных условиях, как видно, совсем непростой. Однако соотношение между централизованным и локальным регулированием должно быть изменено в пользу последнего. Совладельцы ("работающие собственники") многие вопросы должны решать сами, в рамках учредительных документов. Кстати, при их регистрации органы, ее осуществляющие, не требуют обязательного закрепления в этих актах регламентации трудовых и имущественных отношений, в результате чего и создается правовой вакуум, приводящий потом к конфликтам.
--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--