Статья: Пожарная безопасность объектов строительства г. Москвы: изменения законодательства, проблемы и тенденции
Больше года прошло после принятия Федерального закона № 232-ФЗ от 18.12.2006 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту – ФЗ № 232). В соответствии с данным законом органы государственного пожарного надзора МЧС России были лишены возможности вести надзор за соблюдением требований пожарной безопасности при осуществлении градостроительной деятельности.
Это и участие в комиссиях по выбору площадок и в приемке завершенных строительством объектов, и контроль за строительством, а также согласование проектной документации.
Внесенные законом изменения в порядок осуществления контроля за градостроительной деятельностью должны были, по мнению разработчиков закона, создать предпосылки для развития благоприятных условий на пути осуществления процесса по возведению зданий. Ликвидировать излишние административные барьеры, упорядочить сам процесс строительства.
Однако этого не произошло. Фактически произошел разрыв организационно-структурной связи надзорных органов на всех этапах создания зданий и их эксплуатации. Сложилась ситуация, когда Комитет города Москвы по государственной экспертизе проектов и ценообразованию в строительстве (далее – МГЭ) рассматривает и согласовывает проектную документацию, Комитет государственного строительного надзора города Москвы (далее – Комитет) ведет контроль за строительством и принимает объекты в эксплуатацию, а органы государственного пожарного надзора (далее – ГПН) осуществляют надзор за объектами только после их приемки в эксплуатацию.
Вместе с тем с Государственного пожарного надзора МЧС России на основании Федерального закона «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 № 69-ФЗ никто не снимал функций по предупреждению пожаров, предотвращению гибели людей, а также по расследованию причин, способствующих его возникновению, и по рассмотрению административных дел о нарушениях требований пожарной безопасности.
К сожалению, приходиться констатировать, что ситуация не просто ухудшилась, она привела к ослаблению контроля за качеством реализуемых мероприятий по противопожарной защите проектируемых объектов и к снижению уровня пожарной безопасности как на строящихся, так и на законченных строительством и реконструкцией объектах.
И это вне зависимости оттого, объект это капитального строительства или существующее здание.
Это не голословное утверждение. Так, в 2007 г. на строящихся, реконструируемых и капитально ремонтируемых объектах города Москвы произошло 98 пожаров. По сравнению с 2006 г. их количество увеличилось на 75% – с 56 до 98 случаев. Не лучшую картину мы наблюдаем и в этом году. По итогам I квартала 2008 г. было зафиксировано уже 37 пожаров с материальным ущербом 511 49 руб. (в 2007 г. за тот же период произошло 23 случая). То есть количество пожаров увеличились более чем в 1,5 раза (или на 60,9%), а ущерб от них более чем в 100 раз – с 5 370 руб. до 511 499 руб. соответственно.
Но что самое страшное – наблюдается рост количества погибших на пожарах в четыре раза (в этом году 4 человека, в прошлом году погиб только один человек).
Далее мне бы хотелось более подробно остановиться на фактическом состоянии дел в области обеспечения пожарной безопасности на объектах градостроительного комплекса.
Отсутствие на момент введения в действие ФЗ № 232 нормативных правовых актов, в том числе МЧС России, регламентирующих порядок рассмотрения и согласования отступлений от требований пожарной безопасности, осложнило работу многих проектных организаций. Процесс согласования, а значит и строительства, фактически был приостановлен. В целях заполнения нормативно-правового вакуума в период интенсивного строительства уникальных и особо важных объектов, в том числе высотных многофункциональных комплексов, объектов с массовым пребыванием людей, подземных транспортных тоннелей, требующих повышенного уровня обеспечения пожарной безопасности, Управлением государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по г. Москве (далее – УГПН) совместно с МГЭ в феврале 2007 г. был разработан на переходный период, до выхода соответствующих нормативных документов, Регламент взаимодействия, который был согласован в МЧС и утвержден первым заместителем мэра Москвы В.И. Ресиным.
Однако по мере создания Управления пожарной безопасности зданий и сооружений в МГЭ (далее – УПБ МГЭ) реализация основных положений Регламента стала невозможна. Так, члены Экспертного совета от МГЭ, обладающие правом решающего голоса, стали уклоняться от участия в заседаниях Совета (из восьми проведенных советов в феврале–июне 2007 г. только на трех присутствовали представители МГЭ). Это привело к тому, что сотрудники МГЭ фактически перестали владеть информацией о рассматриваемых и принимаемых решениях.
В конечном итоге сложилась ситуация, когда организациям инвесторов, заказчиков и генпроектировщиков приходилось по требованию МГЭ по несколько раз обращаться в УГПН за различными разъяснениями. Такое положение не изменилось и в настоящее время.
Учитывая все эти факты, а также то, что в марте 2007 г. в Минюсте России прошел официальную процедуру государственной правовой экспертизы приказ МЧС России от 16.03.2007 № 141, благодаря которому было создано правовое поле для согласования отступлений от требований пожарной безопасности только органами государственного пожарного надзора, нами Регламент взаимодействия с МГЭ был расторгнут.
На основании разработанного Положения об организации работы Нормативно-технического совета (далее – НТС) в него помимо сотрудников УГПН были включены как представители пожарнотехнических научно-исследовательских заведений, так и представители вновь созданных пожарных управлений МГЭ и Комитета.
НТС фактически стал правопреемником действовавшего ранее Экспертного совета УГПН, на котором рассматривались принципиальные технические решения по обеспечению пожарной безопасности.
В 2007 г. в УГПН было проведено 18 заседаний НТС, на которых рассмотрено 162 материала, за аналогичный период 2006 г. проведено 10 заседаний Экспертного совета, на которых рассмотрено 55 материалов. В 2008 г. уже проведено 5 заседаний и рассмотрено 40 материалов.
Вместе с тем представители МГЭ, ссылаясь на свои внутриведомственные документы, продолжают не просто игнорировать все заседания Совета, но и постоянно подвергают сомнениям саму законность его проведения и принимаемых им решений, компетентность специалистов, входящих в состав НТС. И это притом, что большая часть сотрудников УПБ МГЭ ранее работали в ГПН, а некоторые принимали непосредственное участие в работе экспертных советов.
Кроме того, УПБ МГЭ при рассмотрении большинства проектов, разработанных на основании Технических условий на проектирование противопожарной защиты (далее – ТУ), согласованных в установленном порядке НТС, указывается на несоответствие проектных материалов ТУ. Видимо, руководство УПБ МГЭ не совсем ориентируется в порядке рассмотрения и согласования проектно-сметной документации, определенном Положением о порядке организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145. Ведь после согласования ТУ на НТС проектные организации разрабатывают проектную документацию, которая поступает непосредственно на рассмотрение в МГЭ, а не УГПН, и на данном этапе УГПН не имеет права контролировать принятые проектные решения и не несет за них ответственность.
Еще один немаловажный вопрос – организация работы по разработке новых нормативных правовых актов, содержащих требования по пожарной безопасности и по корректировке уже существующих документов. Очень жаль, что УГПН или привлекается к этой работе только на заключительных этапах, или совсем не привлекается.
В качестве примера может служить то, как в ОАО «ЦНИИПжилища» проводится работа по корректировке МГСН 4.19-2005 «Временные нормы и правила проектирования многофункциональных высотных зданий и зданий комплексов в городе Москве», в откорректированном варианте которого предусмотрены значительные послабления требованиям пожарной безопасности, такие как уменьшение пределов огнестойкости основных строительных конструкций здания в зависимости от пожарной нагрузки на этажах, увеличение высоты пожарных отсеков более 50 м, использование в качестве путей эвакуации пожарных лифтов, отмена вертолетных площадок на расстоянии не более 500 м от здания и др.
Данный документ имеет очень большое значение для нашего города, ведь только благодаря ему удалось заполнить создавшийся вакуум в федеральных нормах и совершенствовать (конкретизировать) основные положения требований пожарной безопасности применительно к уникальным и особосложным столичным объектам.
Очень хотелось бы отметить в данной статье не только негативные, но и положительные моменты в нашей совместной работе как с органами исполнительной власти г. Москвы, так и с Комплексом архитектуры, строительства, развития и реконструкции города. Это и разработка Отраслевой схемы размещения пожарных депо в Москве, отражающей перспективу высотного строительства, освоение новых территорий, а также передислокацию ряда пожарных депо (итогом данной работы стало постановление Правительства Москвы от 6 февраля 2007 г. № 78-ПП); и корректировка территориальных градостроительных нормативов (в том числе МГСН 4.18-99 «Предприятия бытового обслуживания населения», МГСН 5.01-06 «Стоянки легковых автомобилей», и др.); и совместная работа в Рабочей группе по обеспечению проектирования, мониторинга устройства фасадных систем для высотного строительства и уникальных зданий; и участие на постоянной основе в работе общественного градостроительного совета при мэре Москвы и архитектурного совета города Москвы.
Можно еще очень много рассказывать про ту работу, которая ведется в нашем городе по вопросам обеспечения пожарной безопасности в области градостроительства, но это тема уже для другой статьи.
Далее мне бы хотелось остановиться на вопросах контроля за строительством и приемкой объектов в эксплуатацию.
Данными функциями, как было сказано ранее, наделен Комитет государственного строительного надзора г. Москвы, в структуре которого в начале текущего года было создано управление пожарного надзора (далее – УПН Комитета), которое полностью укомплектовано в соответствии с утвержденными Правительством Москвы штатами, и его численность составляет порядка 100 человек. Ранее эти обязанности исполняло около 1 000 сотрудников УГПН. Этот факт, как и то, что в Комитете отсутствует система подготовки специалистов по пожарной безопасности, указывает на некоторую неспособность УПН Комитета охватить все объекты градостроительства, количество которых в настоящее время не уменьшилось (составляет более 3 000), не говоря уже про качество проводимых проверок.
Очень жаль, что руководители Комитета и УПН Комитета, несмотря на многочисленные обращения УГПН в свой адрес, продолжают по своему усмотрению трактовать как положения ст. 1 в части осуществления государственного пожарного надзора, так и ст. 20.4 и 23.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которыми они имеют право составлять протоколы, но не наделены полномочиями рассматривать дела о нарушениях требований пожарной безопасности и принимать по ним решения. Прошло уже больше года после принятия ФЗ № 232, а в адрес УГПН не поступило ни одного материала, свидетельствующего о выявленных нарушениях правил пожарной безопасности при проведении мероприятий по контролю на объектах капитального строительства. Данный факт может говорить только об одном – что нарушений нет. Однако проведенный нами анализ пожаров, произошедших на поднадзорных Комитету объектах, свидетельствует об обратном. Так, более половины пожаров в 2007 г. (58 – более 57%) произошло на объектах, на которые разрешение на строительство было выдано непосредственно Комитетом. Такая же ситуация и в 2008 г., когда на поднадзорных Комитету объектах произошло 22 случая (более 60%), причем один из них с массовой гибелью людей.
Пожар 11 февраля этого года с массовой гибелью людей произошел в помещении на 30-м этаже 36-этажного строящегося здания жилого комплекса «Измайловский» по 4-й Парковой ул., вл. 16 (заказчик – ДКС «Дирекция строительных объектов № 3», генподрядчик – ООО ГП «СМУ-2»), приспособленном под раздевалку строителей. В результате пожара погибло четыре человека, спасено 15; обгорела мебель, строительные материалы, а также частично обгорели деревянные настилы строительных лесов. Предполагаемой причиной пожара явилось неосторожное обращение с огнем. Все материалы по пожару переданы в Измайловскую межрайонную прокуратуру. Если вы обратили внимание, то мы опять видим явное пренебрежение руководителей строительных организаций элементарными правилами пожарной безопасности, запрещающими проживание рабочих в строящихся зданиях, тем более в здании, в котором не закончены работы по устройству систем противопожарной защиты. По утверждению УПН Комитета, последняя проверка данного здания проводилась буквально за месяц до пожара!
Все это приводит к тому, что нарушители требований пожарной безопасности просто уходят от ответственности. Если в ближайшее время руководство Комитета не изменит своего отношения к данному вопросу, мы будем продолжать наблюдать существенное ухудшение обстановки с пожарами на новостройках.
--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--