Статья: Проблемы размещения городов в речных поймах
Страхование. Хотя в США нет общенациональной программы страхования от наводнений, существует не очень эффективная программа федерально-штатного залогового страхования в соответствии с Законом о страховании от наводнений 1956 г. Имеются и несколько примеров деятельности частных компаний в тех случаях, когда проводилась соответствующая реконструкция затопляемых территорий.
Государственная помощь. Через Красный Крест или в виде непосредственных субсидий и ссуд Бюро общественных дорог, Организации противовоздушной обороны, Корпуса инженеров и менее представительных организаций государственная помощь предоставляется частным лицам и органам местного самоуправления, наиболее сильно пострадавшим от наводнений.
Существуют конкретные примеры использования каждого из вариантов защиты, а также веские аргументы за и против них, зависящие от местных условий. Для понимания того, как и почему в конкретной ситуации сделан тот или иной выбор, необходимо учитывать различные факторы, повлиявшие на решение о планировании развития городов, расположенных на поймах.
Некоторые аспекты решений об использовании пойменных земель
Как и в случае принятия решений о рациональном использовании природных ресурсов, при выборе способа защиты пойм следует учитывать по меньшей мере семь соображений. Представляется целесообразным рассмотреть роль каждого из них применительно к условиям исследуемых городов.
Оценка вероятности наводнений. Как правило, люди не ведают о грозящей им опасности наводнения. Существует даже тенденция к преуменьшению этой опасности. Многие из тех, кто занимается строительством на поймах, или не подозревают об истинном размере убытков, которые они понесут, или крайне неверно истолковывают специальные оценки. Это распрост раняется даже на те районы, для которых существуют федеральные планы защиты от наводнений. Люди считают, что им нечего бояться затопления, поскольку наводнение, случающе еся раз в двести лет, уже произошло в прошлом году. Федеральное управление страхования домов не страхует заложенные на поймах новые дома, но не располагает и картой вероятных зон затопления.
Учет будущих прибылей и затрат. При изучении вариантов защиты от наводнений и борьбы с ними на федеральном уровне учитываются предполагаемые прибыли и затраты на проведение запланированных работ. Они учитываются конгрессом при принятии решений в тех случаях, когда это соотношение меньше единицы. Существует тенденция объединять воедино все программы, в которых такое соотношение превышает единицу, не вдаваясь в подробности расчетов. Проведение подобного учета не будет иметь большого смысла до тех пор, пока планы защиты пойм будут осуществляться частными предпринимателями. Некоторые управляющие крупных промышленных объединений самостоятельно анализируют соотношения затрат и прибылей, однако такие составляют меньшинство.
Сочетание двух или нескольких целей. При составлении федеральных планов развития речных бассейнов отмечается тенденция комбинировать проведение паводкозащитных работ с другими направлениями водохозяйственной деятельности, например орошением и судоходством. Подобное многоцелевое использование воды не практикуется на уровне местных самоуправлений и частных предпринимателей. Мало делается и для того, чтобы предотвратить вторжение на поймы. Практически не уделяется внимания вопросам объединения дамб и автострад или согласованию мероприятий по мелиорации пойм с созданием парков. Одним из многообещающих шагов в этом направлении является планирование при поддержке Управления по реконструкции городов.
Планирование будущего спроса. Как правило, федеральные органы исходят из того, что спрос на пойменные земли существенно не изменится до тех пор, пока частные предприниматели будут переоценивать значение противопаводковой защиты и устремляться на поймы при малейшем намеке на проведение каких-либо паводкозащитных работ.
Планирование технологических перемен. Частные предприниматели склонны переоценивать материальные блага, получаемые в результате осуществления любых мероприятий по защите от наводнений или по борьбе с ними. Строительство одноцелевого водохранилища для производства гидроэлектроэнергии выше по течению (или даже ниже), начало работ по мелиорации водосборного бассейна или расчистка русла в верховьях расцениваются как гарантия того, что в будущем с наводнениями будет покончено. Таким образом, незначительная деятельность по защите от наводнений может оказать существенное влияние на заселение пойм.
Комплексные варианты использования. В то время как федеральные органы пытаются оценить значение программ контроля над паводками для других вариантов использования вод этого или смежных бассейнов, со стороны местных властей и частных предпринимателей таким вопросам уделяется мало внимания. Для городских территорий редко составляются планы отведения ливневых сточных вод. Еще реже попытки оценить возможное использование пойм для удовлетворения местных потребностей в земле и в береговых сооружениях.
Установление социальных ориентиров. Мы подошли к рассмотрению вопроса, оказывающего влияние на все остальные аспекты принятия решений. Общество через сеть государственных организаций четко ограничивает одни действия частных предпринимателей и явно поощряет другие. Федеральные агентства регулируют заселение пойм, составляя планы по предупреждению наводнений и борьбе с ними, предоставляя государственную помощь, оповещая о приближающемся шторме и наводнении и учитывая вероятность затопления. Семь штатов предпринимают попытки регулировать разливы рек. Несколько городов и округов практикуют регулирование использования пойм. Одно федеральное агентство объеданилось с управлениями планирования в штатах для составления местных планов использования пойм .
Расширение диапазона выбора
В современных условиях социальные ориентиры в виде предоставления информации, контроля и инвестиций, влияя на заселение пойм, способствуют поощрению их дальнейшего использования, увеличивая тем самым федеральные затраты на контроль над паводками. Не будет большим преувеличением сказать, что положение в стране несколько напоминает ситуацию, сложившуюся в каком-нибудь небольшом районе, когда обнаруживается, что сооружение дамбы для защиты новых сорока домов в затапливаемой зоне экономически нерентабельно. Однако при строительстве еще двадцати дополнительных домов защита станет возможной. При условии неизменной политики можно предполагать, что со временем дополнительные двадцать домов будут построены и федеральная щедрость будет направлена в должном направлении.
Известно, что владельцы собственности на поймах часто недооценивают угрозу наводнений, не могут точно определить будущие прибыли и затраты, переоценивают спрос на свою землю, роль инженерных и земляных сооружений и игнорируют возможность совмещения различных вариантов снижения ущерба от наводнений с другими вариантами местных усовершенствований или с районными планами по использованию земли и воды. Очевидно также, что большинство владельцев, поставленных перед угрозой наводнения, могут выбирать только между двумя вариантами: они могут смириться с потерями или требовать осуществления какого-либо федерального проекта. Они не получают специальной консультации о возможностях экстренной эвакуации, поднятия поверхности земли до незатопляемых отметок, реконструкции затопляемых территорий или регулирования землепользования. Нет также программы страхования от наводнений. В случае, если ущерб чрезвычайно велик, владельцы собственности могут рассчитывать на получение государственной помощи. Если они достаточно энергичны, то могут добиться строительства государственных защитных сооружений. За редкими исключениями, они не представляют истинных размеров угрозы наводнения и не подчиняются попыткам государства ограничить дальнейшее заселение пойм.
Если мы хотим изменить существующее положение, при котором предпринимаемая мера защиты от наводнений не снижает ущерба от них, представляется необходимым по меньшей мере в течение нескольких десятилетий расширить диапазон выбора. Любой администратор как государственного, так и частного предприятия должен иметь возможность выбирать между всеми возможными вариантами. Однако государственные органы должны строго ограничивать тех из них, которые могут нанести ущерб другим собственникам или государству. Все это требует нового нестандартного подхода к проблеме сокращения потерь от наводнений в США. Важный шаг в этом направлении был сделан на конференции, организованной Советом губернаторов штатов в декабре 1958 г.6 Новый подход не требует отказа от существующих государственных программ, он лишь подразумевает их дополнение за счет новых или более тщательных попыток расширить диапазон выбора для всех людей, которым угрожают наводнения.
Основными направлениями,по которым представляется необходимым действовать в настоящее время, являются следующие:
1. Публикация и широкое распространение карт вероятных зон затопления и сведений о всех основных районах, подверженных угрозе наводнений; их доступность как частным предпринимателям, так и государственным финансирующим и строительным организациям.
2. Выдача специальных рекомендаций о способах сокращения потерь от наводнений за счет аварийных мер, реконструкции затопляемых территорий и регулирования землепользования, а также о необходимых затратах.
3. Совместная федерально-штатная программа страхования, в которой страховые суммы пропорциональны опасности наводнения.
4. Регулирование властями штатов любого дальнейшего заселения пойм, которое может нанести ущерб другим собственникам или государству, и федеральное требование того, чтобы дальнейшие федеральные капиталовложения в организацию контроля над паводками зависели от этого регулирования.
5. Создание усовершенствованной системы прогнозирования наводнений и передача прогнозов заинтересованным частным предпринимателям.
6. Техническая помощь органам местного самоуправления в составлении планов сокращения ущерба от наводнений путем комбинирования любых кажущихся наиболее приемлемыми средств.
Роль географии в управлении водными ресурсами
Интерес к изучению водных ресурсов был относительно слабым по сравнению с интересом, проявляемым к другим направлениям географической науки. Серьезная работа, как правило, требует сотрудничества специалистов разных областей, и, когда географы начали проявлять стремление к консолидации усилий, они в большинстве случаев добивались успеха. Однако инициатива должна была исходить от них. В конечном итоге цели общественных наук сольются с задачами организаций по планированию использования водных ресурсов, а на тех в свою очередь будут влиять заинтересованные лица, участвующие в принятии окончательных решений. Если на данном уровне управление водными ресурсами рассматривается как абстрактная, условная сфера деятельности, имеющая неясные цели, нет смысла в изучении альтернативных вариантов управления и их последствий, а также в стремлении к их оценкам. Значение результатов социальных исследований будет зависеть от степени непредвзятого изучения альтернативных целей и методов.
Будущее представляется более многообещающим, чем действительность. Тем не менее можно говорить о несостоятельности программы изучения альтернативных вариантов управления водными ресурсами, не учитывающей аналитических методов, предложенных географами. Вкратце, обобщая сказанное, можно сделать вывод о том, что для специалистов разного профиля, составляющих программы исследований в области управления водными ресурсами или занимающихся вопросами планирования использования ресурсов речного бассейна, крайне актуально применение географического подхода. Географы могут предостеречь от невнимания к основным аспектам взаимоотношений между природными и социальными системами, способствовать более тщательному изучению существующего диапазона выбора, включающего как строительство инженерных сооружений, так и изменение существующих вариантов землепользования и использования воды или влияющих на них социальных ограничений. Кроме того, они могут объяснить, как управляющие относятся к ресурсам и реагируют на новую информацию или на социальные поощрения и ограничения в их использовании. Географы не в состоянии охватить все эти вопросы, но они доказали важность и уникальность своего вклада в решение проблемы и способность сотрудничать со специалистами в других областях при решении сложных вопросов взаимодействия человека и природы.