Статья: Влияние международных моделей полицейской охраны общественного порядка в Латинской Америке: экспериментальные программы поддержания правопорядка с привлечением населения

Фрюлинг Х.

Рост преступности в Латинской Америке повлиял на многочисленные институционные изменения, начиная от усилий, направленных на реформирование процедуры уголовного правосудия, разработки моделей состязательного и устного судебного процесса, мобилизацию населения на обеспечение самозащиты и наконец на разработку экспериментальных программ полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения. К проведению этих экспериментальных программ приступили в начале 1990-х годов в Копакабане, г. Рио-де Жанейро. Подобные программы стали осуществляться в других районах Латинской Америки. Эти опыты и усилия в этом направлении поддерживали международные организации и правительства других стран, заинтересованные в снижении преступности и насилия, в том числе высокого уровня насилия среди служащих полиции, а также в усилении ответственности полиции перед обществом. В данной статье рассматриваются результаты некоторых экспериментальных программ, их недостатки и их положительные стороны. Дается анализ трудностей, с которыми столкнулись при осуществлении программ полицейской охраны общественного порядка с участием населения в регионе, а также некоторых реалистических целей, которых удалось достичь, но что оказалось гораздо меньшим, чем было в начале запланировано.

Введение

В течение десятилетия с начала 1991 года были приложены все усилия по реформированию деятельности полиции в Латинской Америке. Одним из факторов, который послужил мотивом для этих усилий, было подписание соглашения о мире между правительством и представителями вооруженной оппозиции в Сальвадоре и Гватемале в 1991 и 1996 годах соответственно. В обоих случаях мирное соглашение предусматривало создание новой гражданской полиции вместо прежней полиции, которая действовала под покровительством военных. В проведении этих реформ принимали участие различные международные организации и они осуществлялись параллельно с институционными изменениями, которые повлияли на систему уголовного правосудия через посредство введения устного судебного разбирательства (процесса) и обвинительных процедурных систем (Stanley, 1999; смотрите также Neild, 2002).

В последующие годы инициативы по реформированию деятельности полиции распространились в других частях региона. На эти процессы повлияла модель полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения, разработанная в Северной Америке и Европе в 1980-х годах, и получившая единодушную поддержку со стороны много сторонних институтов, как например Межамериканского банка развития, который рассматривал изменения как подходящий путь к более демократическому поддержанию правопорядка силами полиции (Frühling, 2004). Попытки осуществить программы полицейской охраны общественного порядка с участием населения нередко находили техническую или финансовую поддержку со стороны правительств, различных организаций и научно-исследовательских центров за пределами региона.

В настоящей статье анализируется начальный процесс реформирования деятельности полиции в Латинской Америке, а также причины того, почему поддержание правопорядка с привлечением населения было в фокусе внимания многих этих процессов. Результаты четырех экспериментальных программ поддержания правопорядка с привлечением населения в г. Сан-Паулу, Бразилия; г. Вила Нуева, Гватемала; г. Богота, Колумбия; и г. Белу-Оризонти, Бразилия – служат полезным примером для дискуссии по вопросу о трудностях, с которыми сталкиваются при введении этой иностранной модели в контексте Латинской Америки, а также о положительных результатах, которые могут быть получены посредством осуществления программы поддержания правопорядка с привлечением населения.

Начало реформирования деятельности полиции

На проявление инициатив в области реформирования деятельности полиции, о чем говорится в этой статье, повлияли три фактора, которые влияют на их характеристику и содержание. Первым из этих факторов является процесс демократизации, который происходил в течение 1980-х и 1990-х годов во многих странах данного региона. Этот процесс обратил внимание на несовместимость (несоответствие) между нормами демократии и правами человека и действиями полиции Латинской Америки. Во-вторых, значительный рост преступности почти во всех странах Латинской Америки сопровождался очевидным наличием вопроса о преступности как неотложной проблемы, которую необходимо решать с помощью органов государственной власти. Это настроение граждан, о котором удалось узнать в результате различных опросов общественного мнения, привело к попыткам преобразовать полицию, деятельность которой считали неэффективной, а самих служащих полиции – коррумпированными. Последним фактором, повлиявшим на реформирование деятельности полиции, было положение с государственной реформой, широко распространенное в последнее время в Латинской Америке, как и во всем мире. Для этих реформ характерно резкое снижение государственного аппарата, приватизация некоторых функций правительственного аппарата, децентрализация других функций местных и региональных органов власти и поиски механизмов подотчетности с целью обеспечения эффективности государственных учреждений (BresserPereira, 1999). В свете этих изменений все в большей и большей степени становятся очевидными недостатки национальных правоохранительных органов.

Влияние демократизации в Латинской Америке

Создание новых демократических государств в Латинской Америке в течение 1980-х и 1990-х годов позволило выступить с критикой в адрес злоупотреблений со стороны полиции, которые были распространены во время предыдущих авторитарных режимов. Например, анализ применения насилия гражданской полицией, основанный на обвинениях, представленных в Департамент внутренних дел гражданской полиции г. Бахиа (Бразилия), дал тревожные результаты: из общего числа 1140 жалоб о применении насилия этой полицией в течение 1993-97 гг. в 12% жалоб содержались заявления о применении пыток, в 15,61% говорилось об избиении граждан, в 6,84% говорилось об угрозах смерти и в 2,8% - об убийстве, в общей сложности 40% жалоб за этот период были связаны с применением насилия. Подавляющее большинство этих жалоб были списаны (сданы в архив) и по ним не было принято никаких мер, или не были даны рекомендации о принятии административных санкций (LemosNelson, 2001). Эта ситуация не только указывает на серьезность нарушений, предположительно совершенных полицией, но также отражает отсутствие внутреннего административного контроля за поведением служащих полиции.

Подобная картина наблюдалась и в г. Сан-Паулу и средства массовой информации тщательно скрывали информацию об инцидентах жестокого обращения полиции с гражданами в этом бразильском штате. В 1991 году военной полицией было убито 1056 граждан, а в 1992 году эта цифра возросла до 1421 человек. Однако, в 1995 году полицией было убито 592 человека, в 1996 году – 368 человек и в 1997 году – 405 человек. Частично это уменьшение числа убитых, возможно, явилось результатом критики деятельности полиции.

В феврале 1993 года в г. Богота, Колумбия был предан гласности ряд серьезных преступлений, совершенных полицией. В результате низкого уровня доверия к полиции было решено приступить к осуществлению реформы, чтобы восстановить репутацию полиции, которую считали коррумпированной, неэффективной и занимающейся торговлей наркотиками.

Согласно резолюции тогдашнего министра обороны Пардо Руеда процесс начался в том же году: двум комиссиям поручили оценить обстановку и разработать ряд предложений с целью реформирования деятельности полиции. С помощью усилий этих двух комиссий был принят Закон 62 от 1993 года. Реформы начались с назначения генерал-майора Серрано начальником Национальной полиции Колумбии в 1994 году. Конгресс дал генерал-майору особое право увольнять служащих полиции по обоснованному обвинению в вовлеченности в коррупцию. Было уволено 7000 служащих полиции. В отличие от других процессов "проведения чистки рядов" эта инициатива воспринималась как заслуживающая доверия и она коснулась всех уровней, не только низших чинов.

Злоупотребления можно было отчасти объяснить институционным насилием, получившим широкое распространение в обществе, даже если это насилие является незаконным. Культурное признание (принятие) насилия, по-видимому, даже сильнее в те времена, когда гражданские гарантии были временно приостановлены (Lemos-Nelson, 2001). В то же самое время системы внутреннего и внешнего контроля за поведением служащих полиции не отвечают требованиям, даже если есть желание исправить незаконные действия (Palmieri, Martinez, Sorro, Thomas, 2001).

Рост преступности в Латинской Америке

Вторым фактором, влияющим на инициативы, направленные на реформирование деятельности полиции в Латинской Америке, является рост преступности, который в последние годы наблюдается во всем регионе. По утверждению Панамериканской организации здравоохранения в 1998 году процент убийств в Колумбии составил 54 тяжких убийств на 100000 человек населения, в Венесуэле – 20 (в 2000 году эта цифра возросла до 33), в Эквадоре – 15.1, в Бразилии – 26 и в Мексике – 15.7. Кроме того, некоторые города в этих странах имеют гораздо более высокий процент убийств, чем средний процент убийств, характерный для их страны. Например, процент убийств в г. Кали, Колумбия, составляет 94 на 100000 жителей, а в г. Каракас, Венесуэла, процент составляет 71 на 100000 жителей. Что касается других преступлений, то даже в странах с низким процентом убийств отмечается высокий процент виктимизации в результате совершения других преступлений. Например, последний сравнительный анализ среди нескольких стран показал, что Чили имеет высокий процент виктимизации в результате совершения роббери (ограблений) (смотрите Обзор виктимизации в городских районах, 2003).

Этот рост преступности привел к усилению недоверия к полиции и довольно широко распространенному ощущению небезопасности. По утверждению Даммерта и Малоне недоверие к полиции явилось одним из главных факторов распространенного ощущения небезопасности среди граждан общества (Dammert & Malone, 2002). В связи с ростом уровня преступности на общественное обсуждение был вынесен вопрос о необходимости улучшения подготовки служащих полиции и повышения их ответственности, а также о необходимости изменения стратегии правоохранительных органов. В то время как одни подчеркивали необходимость расширения функций полиции и прав по осуществлению контроля, другие предлагали продумать способы привлечения граждан общества к участию в деятельности полиции, что способствовало бы повышению подотчетности (ответственности) правоохранительных органов перед обществом, что касается эффективности их деятельности.

Кроме того, прогрессивное применение программ поддержания правопорядка с привлечением населения также соответствовало принципам процесса осуществления государственной реформы в Латинской Америке. Иначе говоря, экономические и политические факторы привели к изменениям в управлении государством, что сделает правительство более ответственным (подотчетным) и приблизит государственные службы к гражданам. Процесс реформирования подчеркнул децентрализацию функций по отношению к органам местной власти и усилил гибкость принципов государственного управления. Применительно к полиции эти изменения нашли отражение в поддержании правопорядка с привлечением населения.

Децентрализация и государственная реформа

В течение 1980-х и 1990-х годов в Латинской Америке возрос интерес к государственной реформе. В значительной степени эти реформы стимулировал экономический кризис, который побудил к сокращению государственного аппарата, эффективной подотчетности государственных учреждений гражданам (населению) и уменьшению размера учреждений, обеспечивающих эти службы (BresserPereira, 1999).

В некоторых случаях этот процесс подстегивали политические факторы. Децентрализация в Венесуэле частично произошла в результате недоверия политическим партиям, которые поочередно захватывали власть. Эта ситуация привела к созданию комиссии по проведению государственной реформы и к проведению муниципальных и государственных выборов в 1989 году. В Чили при военном режиме управление общественным образованием и начальным обучением было передано муниципалитетам, которые расширили функции, увеличили бюджет и повысили значимость местных органов власти. После возвращения демократии в 1992 году возобновились выборы и новые мэры стали значительными политическими фигурами.

Децентрализация и государственная реформа также оказали влияние на полицию. В результате децентрализации некоторые местные и региональные власти проявили интерес к разработке программ по обеспечению безопасности граждан, которые могли бы конкурировать с программами, разработанными центральным правительством. Например, в Чили мэр Лас-Кондес приступил к осуществлению превентивного патрулирования, используя муниципальных патрульных и автотранспортные средства, что в некоторой степени явилось альтернативой полиции (Sandorac, 2001). Муниципальная полиция была создана в городах Бразилии, Эквадора и Гватемалы. Эти инициативы содействовали тому, что правоохранительные органы стали уделять больше внимания местным чиновникам и местным проблемам, что нередко способствовало финансированию полиции.

В то же самое время государственные реформы были основаны на новой концепции общественного администрирования (управления). Государственные учреждения все больше фокусировали внимание на предоставлении услуг потребителям с учетом спроса и потребностей граждан, оценке качества служб (услуг) и на приобщении и участии потребителей / граждан в формулировании, претворении в жизнь и оценке действий государственных институтов (MesquitaNeto, 2004). Процессы административной децентрализации и приватизации ввели новых действующих лиц в области обеспечения безопасности граждан, что в сочетании с возросшими требованиями более демократического поддержания правопорядка силами полиции, привели к осуществлению программ полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения или к другим инициативам, которые были менее систематическими, но которые были направлены на улучшение взаимоотношений с гражданами общества.

Поддержание правопорядка силами полиции с привлечением населения в Латинской Америке

Североамериканская модель поддержания правопорядка с привлечением населения, которая привлекла главное внимание во время обсуждения вопроса о полицейской охране общественного порядка в последние годы, имеет несколько существенно важных элементов: акцентирование внимания на превентивном поддержании правопорядка с фокусированием внимания на соседних районах (кварталах); установление тесных отношений с гражданами общества и консультирование с гражданами для того, чтобы гарантировать, что полиция приняла во внимание проблемы, волнующие население (Sherman, 1995); акцентирование внимания на решение конкретных проблем обеспечения безопасности, касающихся граждан общества, и проблем предупреждения преступности, а не просто реагирования на вызовы с целью оказания помощи; акцентирование внимания на полицейской охране общественного порядка, связанной с личными страхами и опасениями граждан, пересмотрев свою позицию и первоочередные задачи и признав, что общество – каким бы термином его не называли – играет главную роль в решении проблем, касающихся районов (кварталов); и, наконец, признание того, что полиция должна децентрализироваться для того, чтобы отвечать требованиям этой стратегии (Rosenbaum, 1998). В этой модели общество играет основную роль не точки с точки зрения предупреждения преступности, но также с точки зрения усиления механизма, посредством которого полиция отвечает за свои действия. Модель полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения основана на том, что полиция постоянно консультируется с гражданами общества или с общественностью с целью выполнения трех главных функций: это дает возможность полиции узнать о местных интересах и потребностях; это дает возможность полиции провести разъяснительно-воспитательную работу среди граждан относительно того, как они должны вести себя с целью предупреждения преступности; и это открывает простор для граждан – для выражения их жалоб, а также для обеспечения общественного механизма для немедленной оценки деятельности полиции (Bayley, 1994). В противоположность этому в настоящее время процессы реформирования деятельности полиции в Латинской Америке весьма разнообразны. Некоторые модели предусматривают более широкое привлечение общественности к деятельности полиции, но они не называются программами "поддержания правопорядка с привлечением населения"; по-видимому, это объясняется тем, что организации, вовлеченные в этот процесс, не согласны с предпосылками, подразумеваемыми в этой модели. С другой стороны, есть программы поддержания правопорядка с привлечением населения, которые пытаются полностью трансформировать деятельность полиции. Полицейские организации с более высоким уровнем профессионализма, вероятно, более склонны к осуществлению программ поддержания правопорядка с привлечением населения. Но хотя правоохранительные органы в Латинской Америке будут подвергаться огромным изменениям, сопротивление этой трансформации будет гораздо большим, чем в более развитых странах.

Хотя североамериканская модель поддержания правопорядка с привлечением населения акцентирует внимание на роли и ответственности полицейских на улице и дает возможность полицейским приобретать знания и необходимые навыки в процессе обучения, полиция как организация очень сопротивляется изменениям в любом контексте (ситуации), и эти изменения в организационном отношении особенно трудно протекают в тех странах Латинской Америки, где служащие полиции не имеют хорошей подготовки, где им мало платят, где отсутствует мотивация и где существуют серьезные проблемы с управлением.

Первый официально оцененный опыт в этом плане в Латинской Америке имел место в Копакабане, г. Рио-де-Жанейро в 1994 году. Хотя эта инициатива была недолговечной, за ней последовали другие подобные программы во многих других городах Бразилии (Muniz, Larvie, Musumeci, Freire, 1997). При осуществлении этого и других последующих экспериментов столкнулись с подобными трудностями.

Во-первых, требование борьбы с преступностью и параллельное требование решительного снижения числа вопиющих злоупотреблений со стороны полиции было воспринято как нечто противоречащее значительным количеством граждан, участвующих в опросе общественного мнения, что послужило причиной прекращения многих инициатив в области реформирования деятельности полиции (Frühling, 2001). Во-вторых, рост преступности и ощущения страха со стороны граждан заставили полицию прервать осуществление программ, требующих длительных усилий. И, наконец, при осуществлении институционной модернизации полиции пришлось столкнуться с большими трудностями, учитывая большое количество задействованных служащих полиции, серьезные финансовые затруднения и строго контролируемую централизованную администрацию (управление). Например, Национальная полиция Перу состояла примерно из 100000 служащих, но в отчете специальной комиссии от 2002 года для реорганизации Национальной полиции административных единиц Перу говорилось: "полиция не является ни политическим, ни бюджетным приоритетом в 1990-х годах. По этой причине инфраструктура, связанная с обеспечением безопасности граждан и общественного порядка, значительно ухудшилась…"

Следующие четыре примера программ поддержания правопорядка с привлечением населения позволили сделать полезные выводы о планировании и осуществлении подобных проектов, об их влиянии на организацию в целом. Эти программы были выбраны с учетом продолжительности их действия и довольно большого объема наличной информации об этих программах, что послужило основанием для оценки этого опыта (Frühling, 2004).

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--