Статья: Завел дело – судись смело: отмена акта - уже не проблема!
Сложнее обстоит дело с конституционными (уставными) судами субъектов РФ, одной из главнейших функций которых, согласно статье 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», наряду с толкованием региональных основных законов, является проверка региональных и муниципальных нормативных актов на предмет их соответствия конституции (уставу) того субъекта РФ, в котором образован конституционный (уставный) суд.
Законодательство субъектов РФ показывает, что региональные власти, «словно сговорившись», упорно определяют, что факт утраты нормативным актом юридической силы является безусловным основанием для отказа в рассмотрении обращения (прекращении производства по делу).
Так, в соответствии со статьей 67 (подпункт 3 пункта 1) Закона Свердловской области «Об Уставном Суде Свердловской области» Уставный Суд прекращает производство по делу в случае, если нормативный акт, легитимность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела в заседании Уставного Суда. Согласно же части 2 статьи 44 этого же Закона «В случае, если нормативный правовой акт, легитимность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела в заседании Уставного Суда, производство по делу может быть прекращено».
Данное положение Закона вступает в определенное противоречие с вышеуказанным положением, содержащимся в подпункте 3 пункта 1 статьи 67 Закона об Уставном Суде. Дело в том, что одна норма Закона (часть 2 статьи 44) устанавливает диспозитивное правило о том, что при условии утраты силу нормативным актом, производство по делу об его оспаривании может быть прекращено, другая норма (подпункт 3 пункта 1 статьи 67) устанавливает императивное правило о том, что, при наступлении такого условия производство по делу прекращается, т.е. должно быть прекращено.
К сожалению, вопреки имеющимся правовым позициям Конституционного Суда РФ, принятым в отношении гражданского судопроизводства по оспариванию нормативных актов и конституционного судопроизводства, практика Уставного Суда, как и практика многих других конституционны (уставных) судов субъектов РФ, также пошла по пути признания юридического факта отмены оспариваемого нормативного акта как одного из безусловных оснований для принятия определения о прекращении производства по делу об оспаривании такого нормативного акта (отказе в принятии к рассмотрению).
Почти за десятилетнюю историю существования в Свердловской области Уставного Суда, им было множество раз прекращено производство по делу (или отказано в рассмотрении обращения) по данному основанию.
Последнее из таких решений – Определение от 11 июля 2006 года, которым Уставный Суд прекратил производство по делу по обращению Слобожаниновой Р.А. о признании противоречащими Уставу Свердловской области части 4 статьи 11 Закона Свердловской области от 25 ноября 2004 года № 190-ОЗ «О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области» и Указа Губернатора Свердловской области от 1 апреля 2005 года № 198–УГ «Об утверждении Положения о порядке выдачи удостоверения «Ветеран труда» лицам, награжденным орденами и медалями либо удостоенных почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденных ведомственными знаками отличия в труде и имеющим трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет, а также лицам, начавшим трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющими трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин, проживающих на территории Свердловской области» (далее – Указ Губернатора).
Что касается Указа Губернатора, который, по мнению заявительницы, нарушал ее право на присвоение звания ветерана труда и, кроме того, был принят с превышением компетенции Губернатора Свердловской области, определенной в Уставе Свердловской области, то Уставный Суд прекратил производство по делу в части его оспаривания исключительно в связи с тем, что он был признан утратившим силу к началу рассмотрения дела. И, несмотря на то, что представитель Слобожаниновой Р.А. на судебном заседании Качанов Р.Е. приводил «полный пакет» аргументации относительно того, что существуют правовые позиции Конституционного Суда РФ по проблеме оспаривания утративших силу нормативных актов в Конституционном Суде РФ и судах общей юрисдикции, которые Уставный Суд должен применить, исходя из принципа единства судебной системы и построения судебной практики в Российской Федерации, Суд не принял их во внимание и даже не отразил в мотивировочной части определения, по сути, отказав в даче им юридической оценки.
В связи с указанным законодательством и сложившейся практикой Уставного Суда Свердловской области возникла острая необходимость привести как законодательство, так и практику в соответствие с Конституцией РФ и Уставом Свердловской области с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, изложенных выше.
Следует отметить, что в настоящее время Слобожаниновой Р.А. направлено в Уставный Суд Свердловской области обращение о проверке соответствия Уставу Свердловской области, его статьям 2 («На территории Свердловской области гарантируется защита и осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации»), 6 (части 2) (действие на территории Свердловской области общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации и Свердловской области), 16 (части 1) («Государственная власть осуществляется для общего блага, защиты и безопасности людей»), 8 (принцип разделения властей), 19 (обеспечение в Свердловской области защиты прав и свобод человека и гражданина и равенство государственных органов и граждан перед законом и судом), 20 (части 1) (право каждого защищать свои права и свободы, а также права и свободы других лиц всеми предоставленными законом способами) положений, содержащихся в подпункте 3 пункта 1 статьи 67 и части 2 статьи 44 Закона Свердловской области «Об Уставном Суде Свердловской области», примененных в ее деле этим же судом.
Между тем, нельзя не сказать о том, что подобного рода законодательство об уставном судопроизводстве и практику Уставного Суда Свердловской области порождает, в том числе, и двусмысленная позиция Конституционного Суда РФ по проблеме судебного оспаривания утративших силу нормативных актов в органах конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ.
Так, как нами уже говорилось, сам Конституционный Суд РФ может при определенных обстоятельствах проверить нормативный акт, утративший силу.
Однако в Определении от 12 июля 2005 г. N 321-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Голубка Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав подпунктом 3 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном Суде Санкт- Петербурга», принятого, кстати говоря, ровно через два месяца после уже упоминавшегося нами определения с «положительным содержанием» от 12 мая 2005 г. N 244-О по жалобе граждан Вихровой Л.А., Каревой Е.И., Масловой В.Н. на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 134, статьями 220 и 253 ГПК РФ, Конституционный Суд РФ свою позицию излагает весьма неопределенно, что может быть самым различным образом истолковано в правоприменительной практике.
В оспариваемом заявителе подпункте 3 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт- Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», как и в аналогичной норме Закона Свердловской области «Об Уставном Суде Свердловской области», закреплено императивное правило, согласно которому Уставный Суд Санкт-Петербурга прекращает производство по делу в случае, если закон Санкт-Петербурга или иной нормативный правовой акт, который оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела в заседании Уставного суда Санкт-Петербурга. В частности, определением от 27 января 2005 года на основании подпункта 3 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт- Петербурга» Уставный Суд Санкт-Петербурга прекратил производство по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статей 1 и 5 Закона Санкт- Петербурга от 25 сентября 1996 года «О структуре Администрации Санкт-Петербурга» в связи с жалобой гражданина С.А. Голубка.
Конституционным Судом в Определении от 12 июля 2005 г. N 321-О были сформулированы следующие три вывода:
1. «Предусмотренное подпунктом 3 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» положение, в соответствии с которым Уставный суд Санкт- Петербурга прекращает производство по делу в случае, если закон Санкт-Петербурга или иной нормативный правовой акт, который оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела в заседании Уставного суда, обусловлено тем, что в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» признание нормативного правового акта или отдельных его частей противоречащими Уставу Санкт- Петербурга означает, что такие акты считаются недействительными, не подлежащими применению со дня провозглашения решения Уставного суда Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 5, пункт 3 статьи 68), т.е. имеет такие же правовые последствия, как и признание законодателем субъекта Российской Федерации нормативного правового акта утратившим силу, - таким путем устраняются противоречащие Уставу Санкт-Петербурга нормы самим законодателем и, следовательно, обеспечивается защита прав и свобод граждан». Конечно же, это не так. ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» аналогичным образом предусматривает, что признание нормативного акта неконституционным влечет утрату им юридической силы, т.е. также он не будет действовать в перспективе. Однако это вовсе не означает, что факт неконституционности нормативного акта не влечет восстановление прав заявителя, равно как и всех тех лиц, к которым он был применен.
2. Затем Конституционный Суд указывает: «В то же время из взаимосвязи положений подпункта 3 пункта 1 статьи 58 и пункта 3 статьи 37 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт- Петербурга» следует, что в случае отмены или утраты силы нормативного правового акта, легитимность которого оспаривается, Уставный суд Санкт-Петербурга в силу принципа самостоятельности судебной власти и своих дискреционных полномочий не прекращает производство по делу, если в целях защиты конституционных прав и свобод граждан требуется проверка соответствия данного акта Уставу Санкт-Петербурга». Вот это уже правовая позиция! Это уже, в общем, то, что было сказано Конституционным Судом РФ в Определении от 12 мая 2005 года N 244-О.
3. И далее Конституционный Суд продолжает: «Кроме того, прекращение производства по делу в Уставном суде Санкт-Петербурга в случаях, предусмотренных оспариваемым законоположением, не препятствует реализации конституционного права на судебную защиту в порядке не конституционного, а иного судопроизводства в соответствии с действующим законодательством - посредством оспаривания решений и действий, основанных на нормативных правовых актах, отмененных или утративших силу»…
Т.е. Конституционный Суд в принципе не исключает возможность прекращения производства по делу на основании утраты нормативным актом силы. Но, в единстве с предыдущим правоположением, это означает, что, в том случае, если Уставный Суд установит факт нарушения прав и свобод оспариваемым актом, он не в праве прекратить производство по делу, а обязан признать его нелегитимным; при этом, если Уставный Суд не установит нарушения прав и свобод оспариваемым актом и все-таки прекратит производство по делу, это не будет препятствовать заявителю обратиться в суд (арбитражный суд) в порядке производства, не связанного с оспариванием нормативного акта (исковое производство, оспаривание действий (бездействия), решений публичных органов и должностных лиц. др.)… Но, тем не менее, нельзя не отметить, что правовая позиция Конституционного Суда РФ в отношении проблемы оспаривания утративших силу нормативных актов в Конституционном суде РФ и судах общей юрисдикции выражена намного четче и определенней, нежели по отношению к Уставному Суду Санкт-Петербурга, а, следовательно, и ко всем конституционным (уставным) судам субъектов РФ.
Что касается арбитражных судов, которые также, в силу Арбитражного процессуального кодекса РФ, наделены правом судебного нормоконтроля в отношении нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в области предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности, то нам не известны случаи актуализации рассматриваемой нами проблемы в свете компетенции этих судов. В любом случае, если данная проблема все-таки возникнет, то решать ее, естественно, надо будет уже с учетом ранее выраженных Конституционным Судом РФ правовых позиций в отношении судебного нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ и судами общей юрисдикции. По другому просто быть не может, в силу конституционного принципа единства построения судебной системы и судебной практики в Российской Федерации.
Также важно отметить, что отсутствие у национальных судов права прекращать производство по делу об оспаривании нормативного акта только на том основании, что данный нормативный акт утратил силу в процессе его оспаривания, подтверждается, в том числе, нормами прецедентного права Европейского суда по правам человека.
Так, к.ю.н. А.Л. Бурков отмечает, что практика Европейского Суда по правам человека по проблеме судебного оспаривания утративших силу нормативных актов в начале также была неоднозначна. Например, в деле Х. против Дании заявитель жаловался, что законодательство Дании не разрешало биологическому отцу, не состоящему в браке с матерью ребенка, оформить опеку над своим ребенком без согласия матери. В процессе рассмотрения дела законодательство Дании было приведено в соответствие с требованиями соблюдения прав отца. Европейская комиссия по правам человека, указав на изменение законодательства, отказалась признать заявителя пострадавшим и отказала в удовлетворении требований. Данное решение стало предметом критики как не рассматривавшее по существу вопрос о нарушении Европейской Конвенции со стороны Дании. В частности, высказывалось мнение, что комиссия должна была рассмотреть вопрос нарушения по существу, несмотря на состоявшееся изменение законодательства, и тем самым разрешить вопрос, представляющий «общий» интерес.
Однако существует и более поздний пример из практики Европейского суда. Так, 30 октября 2003 года Европейский суд по правам человека в деле Ганчи против Италии, установив нарушение пункта 1 статьи 6 «Право на справедливое судебное разбирательство» Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, вынес решение в пользу заявителя в связи с тем, что власти Италии четыре раза отказывали заключенному в судебной защите на том основании, что оспариваемые заявителем акты к моменту рассмотрения их в суде утрачивали силу.
В этой связи А.Л. Бурков отмечает, что, раз Европейская конвенция Россией ратифицирована, то, соответственно, и судебная практика Европейского суда по применению Конвенции имеет силу большую, чем национальное право, на основании части 4 статьи 15 Конституции РФ. И если российская судебная практика по рассматриваемому вопросу расходится в частью 1 статьи 6 Европейской конвенции в ее истолковании Европейским судом по правам человека, то, в силу обязанности властей России соблюдать международные обязательства, необходимо приоритет отдавать Конвенции и прецедентному праву Европейского суда, приводя национальную судебную практику и законодательство в соответствие с европейскими стандартами (А.Л. Бурков. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов. Екатеринбург: Изд-во Урал. Ун-та, 2005. – (Судебная практика и права человека; Вып. 2). С. 151-152).
Мы же в настоящее время с удовлетворением можем констатировать, что именно этим занимается (и не безуспешно) Конституционный Суд РФ, осуществляя толкование российской Конституции и соответствующего процессуального законодательства «через призму» международных обязательств Российской Федерации по соблюдению Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод, обогащенной прецедентным правом Европейского суда по правам человека.