Статья: Завел дело – судись смело: отмена акта - уже не проблема!
Автор анализирует проблему судебного оспаривания нормативных актов, утративших юридическую силу, в различных судах (конституционные (уставные) суды, суды общей юрисдикции, арбитражные суды) в свете последних определений Конституционного Суда РФ «с положительным содержанием», благодаря которым суды больше не вправе осуществлять произвол, отказывая гражданам и организациям в рассмотрении таких нормативных актов по существу на основании одного только факта их отмены органами и должностными лицами
Весьма актуальной проблемой для всей юридической системы оспаривания нормативных актов, действующей в Российской Федерации, является проблема оспаривания нормативных актов, утративших юридическую силу (отмененных, утративших силу, прекративших действие и т.п.).
Очень часто граждане и организации сталкиваются с ситуацией, когда незаконный (неконституционный) и нарушающий их права нормативный акт отменяется органом или должностным лицом, его издавшим, а взамен него принимается новый нормативный акт, ничуть «не лучше» прежнего.
Надо сказать, что, как правило, нормотворческие органы до последнего времени осознанно шли на такой шаг, т.к. прекрасно осознавали, что отмена незаконного и нарушающего права граждан нормативного акта, согласно сложившейся судебной практике, влечет за собой отрицательные последствия для заявителя (потенциального заявителя) и, соответственно, положительные последствия для правотворческого органа – он избежит ответственности в виде признания решения, которое он принял (в нашей случае – нормативного решения – нормативного правового акта) нелегитимным и не подлежащим применению (утратившим юридическую силу).
Последствия эти следующего характера.
Если орган, принявший незаконный и нарушающий права граждан нормативный акт, успел его отменить до обращения гражданина в суд с заявлением об оспаривании такого нормативного акта, данное обращение не сможет быть рассмотрено ни при каких обстоятельствах (будет признано недопустимым). Именно таким образом складывается законодательство, регулирующее деятельность всех без исключения судов, в компетенцию которых включены дела о проверке нормативных актов (Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, за исключением мировых судей, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов РФ), а также практика этих судов.
Казалось бы, в данном случае никаких возражений быть не может: нормативного акта уже нет, какой смысл его оспаривать? Ведь оспаривая нормативный акт, заявитель, по сути, требует у суда исключения его из системы действующего правового регулирования, что и было сделано органом власти.
Однако такой вывод является ошибочным. Дело в том, что правовые последствия отмены акта соответствующим органом и признания его незаконным различные: в первом случае нарушенные права восстановлению не подлежат (исходя из принципа презумпции добросовестности деятельности органов власти, сформулированного Конституционным Судом РФ), а во втором случае – должны быть восстановлены.
Также нельзя незаслуженно пренебрегать вариантом применения неправомерного нормативного акта в порядке «переживания» закона, т.е. когда утративший силу закон или иной нормативный акт применяется судом к спорным материальным правоотношениям, возникшим в период его действия.
Так, например, 18 июля 2003 года было вынесено Решение Арбитражного суда города Санкт- Петербурга и Ленинградской области, оставленное без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, которым гражданке В.Н. Михайловой было отказано в иске о признании недействительными ряда решений общего собрания арендаторов арендного предприятия «Центр велоспорта «Локосфинкс», решения учредительного собрания ЗАО «Центр велоспорта «Локосфинкс» о преобразовании указанного арендного предприятия в закрытое акционерное общество, а также решения Регистрационной палаты Администрации Санкт- Петербурга о регистрации ЗАО «Центр велоспорта «Локосфинкс» и выдаче свидетельства о его регистрации. Суд указал, что В.Н. Михайлова выбыла из членов арендного предприятия в связи с прекращением трудовых отношений, а потому в силу статьи 21 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде от 23 ноября 1989 года не вправе претендовать на участие в ЗАО «Центр велоспорта «Локосфинкс», являющемся преемником арендного предприятия «Центр велоспорта «Локосфинкс», и заявлять какие-либо требования в отношении этого общества.
В основу решений арбитражных судов по этому делу была положена статья 21 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде, которая, естественно, была применена по принципу «переживания» закона, т.к. к 18 июля 2003 года прошло уже почти семь лет с того момента, как указанные Основы прекратили действовать.
Однако, несмотря на то, что утративший силу документ был применен к заявительнице и нарушал ее имущественные права, Конституционный Суд РФ Определением от 16 февраля 2006 г. N 50-О отказал Михайловой Н.В. в принятии к рассмотрению ее жалобы о проверке конституционности статьи 21 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде, указав, что не допускается проверка конституционности актов, которые были отменены или утратили силу до обращения заявителя в Конституционный Суд, поскольку защита конституционных прав граждан обеспечивается именно путем лишения неконституционных норм юридической силы, и рассмотрение Конституционным Судом Российской Федерации законов, утративших силу до начала производства в Конституционном Суде Российской Федерации, не могло бы привести к иным правовым последствиям и, таким образом, было бы излишним. В данном случае Конституционным Судом не было учтено то обстоятельство, что Основы законодательства об аренде утратили силу даже не к моменту обращения заявительницы в Конституционный Суд РФ (и в этом смысле ее винить не в чем), а к моменту их применения по принципу «переживания закона». Исходя из этого, признание оспоренной нормы неконституционный повлекло бы за собой пересмотр, по крайней мере, дела заявительницы (речь шла о серьезных имущественных интересах, нарушении статьи 35 Конституции РФ, гарантирующей право собственности); утрата же Основ законодательства об аренде юридической силы в законодательном порядке никак не смогла ей помочь и не смогла убедить арбитражный суд отказаться от их применения…
Также в практике встречается огромное количество случаев, когда оспариваемый нормативный акт отменяется органом, его издавшим, в процессе принятия дела к производству суда или в процессе рассмотрения дела, т.е. тогда, когда обращение гражданина о признании незаконным (неконституционным) нормативного акт уже поступило в соответствующий суд.
У различных судов, в компетенцию которых входит оспаривание нормативных актов, сложились разные подходы к этой проблеме.
Так, Конституционный Суд РФ при определенных обстоятельствах может рассмотреть обращение, в котором оспаривается нормативный акт, утративший юридическую силу. В частности, в определении от 20 ноября 1998 года № 158-О по жалобе ТОО ПКФ «Рождество» на нарушение конституционных прав и свобод нормой пункта «а» статьи 1 Федерального закона «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Государственной фонд занятости населения Российской Федерации и Фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» Конституционный Суд отметил, что как следует из части первой статьи 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», проверка нормативного акта в порядке конституционного судопроизводства допускается, если заявителем оспаривается действующий нормативный акт. Однако, по смыслу статей 96, 97 и части второй статьи 43 названного Закона, в целях защиты конституционных прав и свобод граждан возможна проверка конституционности закона, отмененного или утратившего силу, но при наличии двух обязательных условий:
если производство по жалобе гражданина начато до момента утраты силы или§ отмены оспариваемого им закона;
если оспариваемым законом, примененным в конкретном деле, нарушены§ конституционные права гражданина.
Следует отметить, что указанная правовая позиция была повторена Конституционным Судом РФ еще в целом ряде других его решений.
Что касается судов общей юрисдикции, то до 2005 года практика этих судов, в том числе, Верховного Суда РФ, складывалась таким образом, что факта отмены оспариваемого нормативного акта было достаточно для того, чтобы производство по делу было прекращено (в том случае, если производство уже было начато), либо отказа в рассмотрении заявления (в том случае, если нормативный акт был отменен в процессе рассмотрения судом вопроса о принятии обращения к рассмотрению).
И только 12 мая 2005 года Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция, аналогичная правовой позиции, выраженной применительно к проблеме оспаривания утративших силу нормативных актов в Конституционном Суде РФ.
Так, Конституционный Суд РФ в определении от 12 мая 2005 г. N 244-О по жалобе граждан Вихровой Л.А., Каревой Е.И., Масловой В.Н. на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса РФ указал на то, что «Прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу, - утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке, юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации, и не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (статья 13 ГК Российской Федерации)».
Исходя из этого, в резолютивной части Определения Конституционный Суд РФ сделал вывод, что «Положения пункта 1 части первой статьи 134 и статьи 220 во взаимосвязи со статьей 253 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами».
Т.е., так же, как и в случае с конституционным судопроизводством, суд общей юрисдикции не может отказаться рассматривать утративший силу нормативный акт на предмет его законности при наличии двух условий:
заявление о признании нормативного акта незаконным должно быть подано в суд§ до признания нормативного акта утратившим силу;
в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение§ оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.
Следует отметить, что, несмотря на указанную правовую позицию Конституционного Суда РФ, в практике судов общей юрисдикции встречаются примеры, когда суды отдают предпочтения устаревшим разъяснениям Верховного Суда РФ, нежели официальной (и, кроме того, общеобязательной) точке зрения судебного органа конституционного контроля нашей страны. Так, житель города Екатеринбурга Королев В.П. с апреля 2004 года пытался оспорить в Ленинском районном суде Екатеринбурга Постановление главы города от 29.03.2004 № 309 «Об утверждении цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги для граждан г. Екатеринбурга», т.к. полагал, что оно нарушает его имущественные права и противоречит федеральному законодательству. Четыре раза судьи этого суда Голубев Б.А., Виноградова И.Н., Орлова А.И. и Аносова Н.И. оставляли его заявление без движения и затем возвращали на том основании, что в нем якобы имелись недостатки, и четыре раза вышестоящая инстанция – Свердловский областной суд – отменяла определения об оставлении без движения и возвращении в связи с их незаконностью. Естественно, вся эта волокита в виде «перекидывания» искового материала туда и обратно по цепочке: гражданин – Ленинский районный суд – Свердловский областной суд, не могла не занять большого количества времени.
Наконец, после очередного признания незаконным определения о возвращении заявления, когда уже судьям Ленинского суда не за что было «зацепиться» в плане недостатков заявления, 7 июня 2005 года судья Аносова Н.И. вынесла определение об отказе в принятии заявления со ссылкой на абзац 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса РФ и указала на то, что данное положение ГПК РФ предусматривает обязанность судьи отказать в принятии искового заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя. Данное положение ГПК РФ действительно содержит такое правило… Но далее судьей из этого правила выводится следующее умозаключение: «Таким образом, предметом судебного обжалования могут быть только те правовые акты, которые на момент рассмотрения заявленных требований по существу действуют и могут повлечь нарушение гражданских прав и свобод, а потому требовать судебного пресечения. Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются, нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут, а, следовательно, требуют судебного пресечения и не могут выступать предметом судебного обжалования».
Следует отметить, что подобного рода фразы не содержалось (и не содержится) ни в ГПК РФ, ни даже в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ. Единственный из официальных документов, где содержится подобный текст - Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2000 года (утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 4 октября 2000 года // «Бюллетень Верховного Суда РФ», 2001, N 1) (по делу КАС-00-262). Именно в этом Обзоре, в условиях действия еще старого ГПК РСФСР Верховный Суд указал на то, что «Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут. Такие акты не могут выступать предметом непосредственного судебного обжалования. Поэтому, если ко времени обращения в суд с заявлением об обжаловании нормативного правового акта данный акт прекратил свое действие в связи с его отменой, гражданину должно быть отказано в принятии такого заявления со ссылкой на п. 1 ч. 2 ст. 129 ГПК РСФСР в связи с неподведомственностью заявленного требования суду. Если же это обстоятельство обнаружится в процессе рассмотрения заявленного требования по существу, производство по делу следует прекратить по основанию, предусмотренному п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР». Здесь же Верховный Суд РФ предусмотрительно разъяснил, что заявитель по делу «…не лишен возможности обращения за судебной защитой в соответствии со ст. 12 ГК РФ, если считает, что в результате применения этого нормативного акта, прекратившего свое действие, были нарушены его гражданские права». Мы же заметим, что случаи, когда суды отказываются применить в исковом производстве или при оспаривании действий (решений) органов и должностных лиц, хотя и утративший силу нормативный акт в порядке «переживания» закона, на том основании, что он противоречил нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, достаточно редки. Как правило, суды указывают на то, что заявитель не был лишен права оспорить нормативный акт, подлежащий применению в его деле; судебного решения о признании нормативного акта незаконным (неконституционным) нет, в связи с чем, у суда нет оснований его не применить.
Итак, в определении по делу Королева В.П. судья слово в слово повторил мысль, содержащуюся в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2000 года, хотя уже с 12 мая 2005 года (т.е. почти месяц) действовало Определение Конституционного Суда N 244-О, которое содержит правовую позицию с противоположным содержанием. После такого определения Ленинского районного суда, напрямую противоречащего Определению Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 года № 224-О, естественно, все надежды возлагались на вышестоящую судебную инстанцию. Однако и Свердловский областной суд не стал демонстрировать чудеса правосознания и законопослушания и, несмотря на ссылки представителя заявителя Качанова Р.Е. на судебном заседании 7 июля 2005 года по рассмотрению частной жалобы, на правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в определении от 12 мая 2005 года, председательствующий «не моргнув глазом» указал на то, что ему «следовало бы почитать Пленум» (при этом, ни в судебном заседании, ни в определении не уточнил, о каком Постановлении Пленума идет речь; видимо все- таки имелся в виду вышеуказанный Обзор судебной практики) и отказал в удовлетворении частной жалобы, оставив определение Ленинского суда от 7 июня 2005 года в силе …. Вот так… очень часто для обычных судей отнюдь не имеют никакого значения «какие то там» правовые позиции Конституционного суда РФ и прочие «высокие материи», а иногда даже и закон; главное – «что говорит об этом Пленум» или даже устаревший Обзор судебной практики Верховного Суда РФ…. А это, в свою очередь, говорит о том, что менталитет остался еще с советских времен – для очень многих судей Постановление Пленума или обзор судебной практики Верховного Суда РФ – что инструкция для чиновника исполнительной власти: несмотря на Конституцию и законы, применяться будут Постановление Пленума (Обзор практики) и инструкция.
--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--