Учебное пособие: Международно-правовая ответственность
1. Понятие и основания международно-правовой ответственности
Международно-правовая ответственность — это юридическая обязанность субъекта международного права ликвидировать вред, причиненный им другому субъекту международного права в результате нарушения международно-правового обязательства, или обязанность возместить ущерб, причиненный в результате правомерных действий, если это предусмотрено международным договором.
Субъекты международного права, как и всякие другие субъекты права, имеют права и несут обязанности, установленные нормами международного права. Санкции этих норм определяют пределы ответственности в случае их нарушения и предназначены для реализации ответственности. В международном праве в абсолютном большинстве случаев в правовых нормах не формулируются конкретные индивидуальные санкции. Отсутствие традиции фиксировать в нормах международного права индивидуальные санкции норм вовсе не означает их “несанкционированность”, отсутствие санкций международно-правовых норм. Просто такова специфика и одновременно проблема международного права. К специфике можно отнести и то, что многие санкции, относящиеся, например, к ответственности государств за международные преступления, могут определяться, устанавливаться и изменяться в процессе самой реализации ответственности (например, формы и размеры репараций).
Вопросы квалификации международного правонарушения, объема и форм ответственности за вред или ущерб, возникший в результате его совершения, нередко становятся предметом официальных международных дискуссий. Примером такой осложняющей международные отношения дискуссии может служить дискуссия по вопросу о правильной юридической оценке военной акции НАТО, предпринятой в отношении Союзной Республики Югославии в 1999 г. и тех негативных последствий, которые она повлекла.
Реализация ответственности за менее серьезные международные правонарушения чаще всего по политическим и иным соображениям в практическую плоскость не переводится. Эти правонарушения замечают, о них не забывают, но они остаются как бы незамеченными, хотя такая практика не свидетельствует ни о том, что эти правонарушения не существуют, ни о том, что международный правопорядок функционирует должным образом.
Тем не менее, отчасти договорным путем, но главным образом, обычно-правовым путем, созданы и функционируют многие принципы и нормы международного права об ответственности субъектов международного права. Приведенные в определенную систему, они представляют собой отдельный институт международного права.
Начиная с 1956 г. Комиссия международного права ООН работает над кодификацией принципов и норм о международно-правовой ответственности субъектов международного права. Труды Комиссии могут привести к заключению универсальных международных договоров о международно-правовой ответственности, что, несомненно, способно улучшить качество функционирования международного права.
Ответственность наступает при наличии определённых оснований, понимаемых в двух значениях – на основании чего и за что возникает ответственность. Исходя из этого, различаются юридические и фактические основания ответственности, между которыми существует тесная связь. Юридические основания – это совокупность юридически обязательных международно – правовых актов, на основе которых определённое поведение квалифицируется как международное правонарушение. Юридические основания ответственности могут содержаться в любых источниках международного права и иных актах, фиксирующих обязательные для государства правила поведения.
Обязательства государства могут вытекать не только из нормативных актов, но и из актов применения права. Такими актами являются, в частности, резолюции Совета Безопасности ООН по поддержанию мира и безопасности, о применении принудительных мер, решения международных судов, арбитражей трибуналов. В отдельных случаях юридическим основанием ответственности государства могут быть его односторонние акты, посредством которых оно принимает на себя международные обязательства и которые признаются другими государствами (провозглашение свободы транзита через его территорию, использование ресурсов континентального шельфа и т.д.). В таких случаях государство не вправе до совершения соответствующих действий других государств либо без предварительного уведомления прекращать одностороннее обязательство.
Фактическое основание, как уже отмечалось, есть то, за что наступает ответственность. В силу этого необходимо чётко установить элементы международного правонарушения, которое и выступает в качестве фактического основания ответственности. Правонарушением в международном праве принято считать нарушение субъектом международного права своего обязательства, принятого на основании норм международного права. Противоправным поведением субъекта международного права является его нарушающее международное обязательство действие или бездействие (деяние).
Наиболее тяжкие международные правонарушения называются международными преступлениями государств или других субъектов международного права, таких как международные межправительственные организации. Нарушителя международного права именуют делинквентом, независимо от вида и тяжести правонарушения. Если нарушение международного обязательства не относится к числу тяжких, затрагивающих права и защищаемые интересы всего международного сообщества, его принято именовать международным деликтом. Для констатации деликта необходимо и достаточно наличия деяния и возникновения вреда, возникшего именно в результате данного деяния, для выяснения чего требуется установление причинной связи между деянием и наступившим вредом.
Под вредом понимается всякое предусмотренное нормами об ответственности подлежащее возмещению или удовлетворению неблагоприятное последствие, однако различают нематериальный вред и материальный ущерб. Материальный ущерб проявляется в территориальных, имущественных потерях, убытках, упущенной выгоде, нематериальный – в ущемлении прав, чести, достоинства, престижа государства и т.д.). Нематериальный вред не имеет денежной или иной материальной оценки и, как правило, не связан с материальным возмещением (например, публичное оскорбление дипломатического представителя, осквернение флага государства).
Государства не вправе ссылаться на положения своего внутреннего законодательства в оправдание международных деликтов. Они несут международную ответственность не за существующие на их территории условия, а за нарушение международного обязательства или иное причинение вреда другим государствам, их юридическим и физическим лицам.
Деяния государств. Деятельность государства во внешнеполитической сфере проявляется только посредством деятельности его органов и должностных лиц (агентов), официально выступающих от имени государства. Любое поведение государства, будь оно правомерным или противоправным, в чем бы и где бы оно ни проявлялось, внешне выражается в действиях или бездействии определенных государственных органов и официальных лиц. Эти органы и эти официальные лица государства не являются субъектами международного права и не способны самостоятельно, от своего собственного имени нести ответственность по международному праву. За их противоправную деятельность (деяния) несет международную ответственность государство.
В проекте статей об ответственности государств, подготовленном Комиссией международного права ООН, говорится, что поведение любого органа государства, если он действовал в своем официальном качестве, рассматривается согласно международному праву как деяние самого государства. Следовательно, государства несут ответственность за деяния законодательных, исполнительных, судебных и всех иных своих органов. В этой конструкции международной ответственности, основанной на неразрывном единстве государства, его органов и его должностных и уполномоченных лиц (агентов) проявляется несовпадение субъекта правонарушения (физическое лицо, официально представляющее государственный орган) и субъекта ответственности (государство, как единое целое), что и составляет особенность международного права и специфику международной ответственности.
Во внутреннем праве государств преобладающая конструкция ответственности иная: кто совершает правонарушение, тот и несет ответственность. Конструкция международно-правовой ответственности государств, основанная на несовпадении субъекта правонарушения и субъекта ответственности, позволяет в случае совершения государством международного преступления привлечь его к ответственности на основании норм о международно-правовой ответственности (должностные лица к такой ответственности не привлекаются из-за отсутствия у них международной правосубъектности), а кроме того, позволяет привлечь персонально должностных лиц государства и его агентов к уголовной ответственности на основании норм международного уголовного права, признающего международную уголовную правосубъектность должностных лиц государств, ответственных за международные преступления.
Положение совершившего деликт государственного органа не имеет значения при решении вопроса об ответственности государства. Так, среди деяний законодательных органов, влекущих международную ответственность государства, выделяются такие, как неиздание закона, который государство обязалось издать, или неотмена закона, который государство обязалось отменить. Примером международного обязательства, предписывающего государствам принять определенные законодательные меры, может служить п. 1 ст. 2 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.: “Каждое государство-участник должно принять эффективные меры для... исправления, отмены или аннулирования любых законов и постановлений, ведущих к возникновению или увековечиванию расовой дискриминации всюду, где она существует”.
Международные обязательства могут быть нарушены как действиями, так и бездействием национальных судебных органов. Суды могут быть независимы от других органов государства, например, от правительства, но никак не от самого государства, поэтому деяния судов, нарушивших международное обязательство государства, влечет ответственность самого государства. Наиболее типичными случаями противоправного поведения судов и, соответственно, государства являются: отказ в правосудии иностранцу и принятие судебного решения в отношении иностранца или иностранной собственности, нарушившего международное обязательство государства и повлекшего международный деликт. Примером такого противоправного судебного решения является решение кассационного суда Франции в 1925 г. об отказе в удовлетворении иска советского правительства к “Российскому обществу пароходства и торговли” (РОПИТ) о возвращении морских судов, национализированных советским государством и незаконно уведенных во Францию.
Несколько сложнее выглядит вопрос об ответственности государства за действия и бездействие его административно-территориальных подразделений. Признано, что за противоправное поведение в международных отношениях административно-территориальных органов унитарного государства (коммун, провинций, областей, районов и т.п.) несет ответственность само это унитарное государство. Поведение в международных отношениях членов федеративных государств, каковыми несомненно являются субъекты Российской Федерации, рассматривается двояко и это зафиксировано в ст. 7 проекта статей Комиссии международного права ООН об ответственности государств: если орган субъекта федерации действует в сфере международных обязательств, возложенных на субъекта федерации, а не на федерацию, то этот субъект федерации с очевидностью выступает в международном плане как субъект международного права иной, нежели федерация, а не просто как административно-территориальное подразделение государства. Деяния органов субъекта федерации являются его собственными деяниями, влекущими его собственную международно-правовую ответственность, а не ответственность федерации. Если же орган субъекта федерации действует в сфере международных обязательств федерации как ее представитель, то деяние такого органа рассматривается как деяние федерации. Разграничение компетенции и распределение полномочий между федерацией и ее субъектами является внутренним делом федерации.
Решение вопроса о том, является ли деянием государства противоправное поведение частных лиц и их групп, зависит от того, находятся ли такие лица и такие группы в фактической реальной связи с органом государства и действуют ли они если не юридически, то фактически от имени государства. Если, например, будет установлено и доказано, что данная конкретная группа “добровольцев” осуществляла военные операции на иностранной территории по поручению, хотя бы и тайному, какого-либо государственного органа, то противоправные действия данной группы считаются деянием самого государства в форме его противоправного действия, влекущего международную ответственность. Связь с государством такой группы может выражаться в ее финансировании, обучении, координации ее деятельности с деятельностью собственных сил и т.д. Если такая связь не будет установлена, то деликта государства нет.
В отдельных случаях государства соглашаются нести политическую и материальную ответственность за действия частных компаний (юридических лиц) в договорном порядке. Согласие государств нести такую ответственность закреплено, например, в Соглашении о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г.
За противоправное поведение органов повстанческих движений государство, утратившее контроль над частью своей территории, находящейся под контролем этих движений, ответственности не несет за весь период утраты своего контроля.
Вопрос о вине как самостоятельном признаке международного правонарушения порождает различные суждения и не имеет однозначного решения. Основываясь на международной практике и стремясь избежать сложностей при доказательстве вины, Комиссия международного права не включила в проект статей элемент вины государства как необходимый признак правонарушения. Сторонники выделения вины исходят из того, что при любых обстоятельствах государство проявляет свою волю. При совершении международного правонарушения проявление воли носит неправомерный, т.е. виновный, характер.
2. Виды и формы международно-правовой ответственности государств
Существуют два вида международно-правовой ответственности государств — политическая и материальная. Материальная ответственность наступает в случае нарушения государством своих международных обязательств, связанных с причинением материального ущерба. Она может быть выражена в форме реституции, субституции и репарации.
Реституция — это восстановление положения, которое существовало до совершения противоправного деяния. Одной из форм реституции является возврат в натуре имущества, неправомерно изъятого и вывезенного воюющим государством с территории противника. Например, в соответствии со ст. 75 Мирного договора между союзными державами и Италией от 10 февраля 1947 г. Италия обязалась вернуть “в возможно кратчайший срок имущество, вывезенное с территории любой из стран Объединенных Наций”.
Объектом реституции может быть также возвращение неправомерно захваченного или неправомерно задержанного имущества в мирное время, т. е. вне связи с военными действиями, или же отмена какого-либо правового акта или их сочетания. В судебно-арбитражной практике нередко употребляется термин “юридическая реституция”. Этот вид реституции требует или предполагает изменение юридической ситуации либо в рамках правовой системы ответственного государства, либо в его правовых отношениях с потерпевшим государством. Такие случаи включают в себя отзыв, отмену или изменение конституционного или законодательного положения, принятого в нарушение норм международного права, аннулирование или пересмотр административной или судебной меры, неправомерно принятой в отношении какого-либо лица или имущества иностранца. В некоторых случаях может применяться как материальная, так и юридическая реституция. Например, Постоянная палата Третейского суда ООН в 1993 г. постановила, что Чехословакия “обязана вернуть королевскому Венгерскому Будапештскому университету им. Петера Пазмани требуемое им недвижимое имущество без какой-либо переуступки, принудительного управления или секвестра и в том состоянии, в каком оно было до применения данных мер”.
Субституция — это разновидность реституции, представляющая собой замену неправомерно уничтоженного или поврежденного имущества, зданий, транспортных средств, художественных ценностей, личного имущества.
Репарации представляют собой возмещение материального ущерба в денежном выражении, товарами, услугами. Причём такого рода компенсация охватывает любой исчислимый в финансовом отношении ущерб, включая проценты и упущенную выгоду. Объем и вид репараций, как правило, применяются на основе международных договоров. Сумма репараций обычно значительно меньше объема ущерба, причиненного войной. Например, по решению Крымской конференции 1945 г. репарации с Германии составили всего 20 млрд. долл., что даже несопоставимо с нанесенным Советскому Союзу ущербом в целом. Соглашение о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме от 27 января 1973 г. обязывало США лишь внести “свой вклад в залечивание ран войны и послевоенное строительство Демократической Республики Вьетнам и всего Индокитая” (ст. 21). Необходимо отметить, что правительство ФРГ (после включения в ее состав ГДР) приняло решение о выплате компенсации гражданам бывшего СССР, угнанным в Германию во время Второй мировой войны.