Учебное пособие: Введение в административное право
- административно-правовые режимы;
- методы государственного управления (в том числе — административное принуждение);
- административный процесс;
- административно-правовые основы управления в сфере экономики (хозяйственной деятельности);
- административно-правовые основы управления в административно-политической сфере;
- административно-правовые основы управления в социально-культурной сфере;
- обеспечение законности в управлении.
Предложенная система административного права отвечает состоянию действующего административно-правового законодательства. Вместе с тем, система административного права производна от предмета его регулирования и может изменяться. Существуют предпосылки трансформирования административного процесса в самостоятельную процессуальную отрасль российского права. Совершенно очевидно, что уже сегодня административно-процессуальным нормам «тесно» в отрасли административного права.
Институт государственной службы, носящий комплексный характер, с учетом его количественного и качественного наполнения, в большей мере тяготеет к тому, чтобы получить статус подотрасли. Институт методов государственного управления претерпевает коренные преобразования. Это связано с изменением концепции государственного управления, механизма властного воздействия, применяемого при этом инструментария. Нормы административной ответственности в своей совокупности образуют сложную систему, которая в ближайшей перспективе также может оформиться в правовой институт. Примером этого может служить проведенная в середине 80-х годов систематизация административно-правовых норм в части установления ответственности за административные правонарушения (Кодекс РСФСР об административных правонарушениях).
Место административного права в системе российского права
Административное право, обладая собственным предметом правового регулирования, индивидуальным инструментарием (методом регулирования), обособленной нормативной базой, является самостоятельной отраслью российского права. Значимость регулируемых отношений, их объем позволяют отнести ее (отрасль) к одной из фундаментальных отраслей российского права. Сохраняя присущую «самобытность», административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права, что предопределено необходимостью комплексного регулирования общественной жизни.
Реформирование системы государственного управления привело к изменению предмета правового регулирования административного права: некоторые отношения теперь входят в сферы интересов муниципального, таможенного, экологического, земельного и других отраслей российского права. Методы административно-правового регулирования также претерпевают существенную коррекцию: все чаще при регулировании управленческих отношений используются диспозитивные начала.
Роль административного права в системе российского права обусловлена не только необходимостью осуществления правоохраны, где широкое применение получили меры административного принуждения, но и значимостью позитивного регулирования общественных отношений.
Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Являясь основополагающей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основы государственного (конституционного) строя, федерального устройства, компетенцию, порядок образования и формы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основные права и свободы человека и гражданина. Многие положения Конституции РФ находят свою детализацию в административно-правовых нормах, которые содержатся как в законах, так и подзаконных нормативных актах. При этом следует помнить, что приоритет остается за конституционно-правовыми нормами.
Глубокая связь существует между нормами административного и гражданского права. Регулируя имущественные и личные неимущественные отношения, нормы гражданского права часто требуют их опосредования административно-правовыми нормами. Так, в п. 2 ч. 1. ст. 8 ГК РФ указывается, что гражданские права и обязанности могут возникать из правовых актов органов исполнительной власти. Правительство РФ, министерства, ведомства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать правовые акты, содержащие нормы гражданского права (п. 4, 7 ст. 3 ГК РФ). Государство устанавливает общие правовые основы управления экономикой, т.е. осуществляет «мягкое» регулирование деятельности субъектов частной и общественной собственности. В то же время государство выступает в качестве наиболее крупного собственника, что предполагает прямое администрирование по отношению к собственным субъектам экономических отношений, но с учетом объективных экономических законов.
Вместе с тем, отличие между этими отраслями заключается в предмете и методе правового регулирования, что обусловило их отнесение соответственно к частному и публичному праву.
Тесная связь существует между нормами административного права и трудового права. Трудовые отношения широко урегулированы подзаконными нормативными актами (Президента РФ, Правительства РФ). Большую роль в обеспечении законности и дисциплины в сфере трудовых отношений играют различные инспекции и контрольные органы, чья деятельность регламентируется нормами административного права.
Особенно плодотворно нормы рассматриваемых отраслей права взаимодействуют при регулировании вопросов государственной службы. Прием на службу, аттестация государственных служащих, перемещение государственных служащих и т.д. регулируются нормами административного права. В то же время вопросы оформления служебных отношений регламентируются нормами трудового права.
Глубинная связь существует между нормами административного и финансового права. Правовое положение органов управления кредитно-финансовой сферы (Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, Центрального Банка РФ и др.) урегулировано нормами административного права; за нарушение норм финансового права устанавливается административная ответственность.
Взаимодействие административного и уголовного права обусловлено наличием института юридической ответственности. Предмет их регулирования во многом схож, а различие определяется степенью общественной опасности деяний, которые являются основанием административной и уголовной ответственности.
Существуют глубокие органические связи административного права с таможенным. Организация управления таможенным делом, статус и система таможенных органов, ответственность за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов — эти и другие аспекты, связанные с таможенной деятельностью, регулируются нормами административного права.
Административное право, а точнее его институт — административно-процессуальное право — тесно взаимодействует с уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом. Так, вопросы обжалования действий (решений) государственных служащих, нарушающих права и свободы граждан, регулируются как законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., так и Гражданско-процессуальным кодексом.
Приведенный краткий анализ взаимодействия административного права с другими отраслями российского права указывает на то, что консолидация, стирание границ между ними отражают объективно существующую тенденцию, которая будет постоянно усиливаться.
Предмет и метод науки административного права
Административно-правовая наука выступает составным элементом юридической науки и соотносится с ней как часть и целое. Ю.Н. Старилов определяет науку административного права как составную часть юридической науки, представляющую собой систему государственных, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития, о зарубежном административном праве.
Исследование административного права как отрасли научных знаний объективно требует уточнения его предмета и метода.
Предмет административного права - это то, на что направлен научный поиск ученых-административистов. Главным элементом их изучения выступает административное право как отрасль права, т.е. совокупность административно-правовых норм, которые содержатся в действующем законодательстве. Вместе с тем, трудно представить, что возможно продуктивное изучение административно-правовых норм вне предмета административного права как отрасли, без учета особенностей специфики отношений в сфере государственного управления.
Эти отношения изучаются теорией государственного управления, которая объединяет в себе целую систему управленческих наук, таких как «Организация управления», «Социология управления», «Психология управления». В этой связи возникает вопрос о соотношении теории государственного управления и административно-правовой науки. Предметы этих двух направлений научного поиска во многом схожи по форме, но отличны по содержанию. Теория государственного управления рассматривает последнее как целостное, системное образование, изучает структурные, социологические, психологические характеристики управленческой деятельности, ее содержание, принципы, стадии, методы, стиль, но при этом избегает анализа юридического аспекта проблемы. Административное право в свою очередь исследует проблему правового регулирования в сфере управления, т.е. юридического опосредования управленческих отношений. В этой связи административно-правовая наука должна предлагать наиболее рациональные правовые формы закрепления отношений в сфере государственного управления. Говоря о перспективах развития теории государственного управления, следует отметить, что будут консолидироваться, укрепляться ее связи с административной доктриной.
Важное место в теории административного права принадлежит изучению административного права зарубежных государств. Реформирование практически всех институтов государственного управления требует проецирования наработок зарубежных административистов на российскую почву. При этом следует избегать шаблонов, слепого подражания. Необходимо творчески перерабатывать существующие зарубежные административно-правовые теории с учетом российской действительности. Речь должна идти о более широком использовании института сравнительного правоведения.
Административно-правовая наука не должна ограничиваться пассивным «созерцанием» действительности, а должна критически оценивать ее, изыскивать возможности юридического закрепления перспективных моделей государственного управления, изменения правового режима управленческой деятельности. Необходимо выработать административно-правовую политику, которая создаст предпосылки для осуществления позитивных реформ государственного управления.
Подводя итог исследования предмета науки административного права, следует конкретизировать его элементы: