Дипломная работа: Актуальные проблемы землепользования при строительстве объектов недвижимости в РФ

- осуществление информационного обеспечения градостроительной деятельности;

- организация и проведение государственной экспертизы проектной документации;

- осуществление государственного строительного надзора;

- утверждение нормативов градостроительного проектирования;

- утверждение правил землепользования и застройки поселений;

- выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.

Реализуя данные полномочия, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют исполнительно-распорядительную (управленческую) деятельность по пространственной организации территории, определению правового режима земельных участков (посредством закрепления видов их разрешенного использования), государственному контролю над деятельностью физических и юридических лиц по созданию и изменению объектов капитального строительства.

Вместе с тем нормы ГсК РФ предусматривают принятие целой системы нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. При этом в ГсК РФ установлены лишь общие требования к содержанию данных актов и порядку их подготовки и утверждения.

Исходя из содержания норм ГсК РФ, можно сделать вывод о том, что градостроительное законодательство использует преимущественно императивный метод правового регулирования, поскольку основную часть ГсК РФ составляют нормы-предписания (в том числе запреты).

Учитывая, что в состав участников градостроительных отношений входят государственные и муниципальные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в рамках установленной компетенции, нормы права, регулирующие данные отношения, следует отнести к публичному праву.

Таким образом, в совокупности рассмотренные признаки градостроительного законодательства (предмет и метод правового регулирования, субъектный состав и правовой статус участников градостроительных отношений) позволяет сделать вывод о том, что градостроительное законодательство в основной своей части относится к административному законодательству, которое регулирует общественные отношения с участием органов исполнительной власти в сфере государственного управления.

Также градостроительное законодательство содержит нормы других отраслей законодательства. В частности, отдельные нормы о градостроительном зонировании можно отнести к нормам земельного права как определяющие правовой режим земель поселений. Более того, ст. 35 ГсК РФ, определяющая виды и состав территориальных зон, образуемых в результате градостроительного зонирования, по своему содержанию практически совпадает со ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, закрепляющей состав земель поселений. На первый взгляд данное обстоятельство может показаться основанием для вывода об избыточном правовом регулировании градостроительного зонирования территории поселений, однако оно со всей очевидностью свидетельствует о комплексном характере градостроительного законодательства.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 4 ГсК РФ нормы градостроительного законодательства могут применяться к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности.

Система российского законодательства допускает создание комплексно структурных образований. Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что градостроительное законодательство является комплексной отраслью законодательства, включающей в себя нормы различных отраслей права, преимущественно – нормы административного права. Данный вывод позволяет отнести регулирование градостроительных отношений к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку согласно ст. 72 Конституции РФ административное законодательство (равно как природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; земельное, лесное, водное законодательство; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В этой связи позицию специалистов, полагающих, что градостроительное законодательство относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации, нельзя признать правильной. Позиция же сторонников второго подхода к определению субъектов регулирования градостроительной деятельности, в соответствии с которым градостроительное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, нашла свое подтверждение и в практике Конституционного Суда РФ. Рассматривая запрос Московской городской Думы о проверке конституционности ч. 3 ст. 3 ГсК РФ, устанавливающей, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГсК РФ, Конституционный Суд в Определении от 1 декабря 2005 г. №468-О указал, что отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

С учетом изложенного компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере регулирования градостроительной деятельности можно представить следующим образом.

1. Органы государственной власти Российской Федерации принимают законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие градостроительные отношения в части определения основных начал и системы градостроительного законодательства, порядка осуществления градостроительной деятельности, компетенции государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере градорегулирования. При этом федеральное регулирование может быть не только основополагающим, но и в достаточной степени детальным.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные акты по вопросам регулирования градостроительных отношений в части, не регламентированной федеральным законодательством. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ принимаются в основном в целях реализации положений федерального законодательства и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

3. Органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты по вопросам градостроительной деятельности. Во-первых, это прямо предусмотренные федеральным градостроительным законодательством муниципальные правовые акты, такие, как правила землепользования и застройки, местные нормативы градостроительного проектирования и др. Во-вторых, органы местного самоуправления вправе принимать также иные муниципальные правовые акты в сфере градостроительной деятельности, регулирующие решение вопросов местного значения, определенных в ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, в частности организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения; содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования и др. При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.

Подводя итог анализу проблем разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, следует дать оценку предложению корректировки конституционных норм о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в части включения законодательства о градостроительстве и архитектуре в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, указанный в ст. 72 Конституции. Как отмечает А.П. Кудрявцев, «в Конституцию Российской Федерации необходимо включить градостроительство, перечень предметов совместного ведения федеральных органов власти и субъектов Федерации, что устраняет опасность правового партикуляризма (то есть отсутствия единого правового поля) и легализует разработку и реализацию федеральных и всех прочих программ содействия градостроительству». Такую позицию нельзя признать обоснованной по следующим основаниям.

Как отмечается в п. 4 указанного выше Определения Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г., неопределенность в том, относится градостроительное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов или же субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти по вопросам регулирования градостроительства, отсутствует. Соответственно дополнение ст. 72 Конституции РФ путем включения градостроительного законодательства в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в силу отсутствия правовой неопределенности по данному вопросу представляется излишним.

Наконец, при решении данного вопроса следует еще раз акцентировать внимание на том, что градостроительное законодательство является комплексной отраслью российского законодательства, которая включает в себя нормы различных отраслей права. В отношении же последних компетенция органов государственной власти Российской Федерации и государственных органов субъектов РФ определена достаточно четко. Возможно, с точки зрения юридической техники ст. 71, 72 Конституции РФ имеют некоторые недостатки, однако в большинстве случаев данные недостатки могут быть устранены посредством конкретизации конституционно-правовых норм в иных законодательных актах. В любом случае, возникшие в правотворческой и правоприменительной практике проблемы с квалификацией отраслевой принадлежности градостроительного законодательства не могут являться достаточным основанием для изменения Конституции РФ.

1.3 Характеристика недвижимого имущества как объекта строительства

Введение в современное гражданское законодательство категории «недвижимое имущество» способствовало оживлению имущественного оборота. Традиции укрепления вещных прав на недвижимость, заложенные в проекте Вотчинного устава, подготовленного законодателями в дореволюционный период развития Российского государства, позволили на этапе реформирования гражданского законодательства Российской Федерации создать новый правовой институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и кодифицировать часть составляющих его норм в Гражданском кодексе Российской Федерации. Через данный институт права законодатель сделал попытку обеспечения имущественных прав на недвижимость участников гражданского оборота, указав, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, изменения, ограничения (обременения), перехода и прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с положениями ГК РФ.

Создание Концепции развития законодательства о недвижимом имуществе способствовало переоценке норм гражданского права в части внесения в него изменений относительно примерного перечня объектов недвижимого имущества. Так, в ст. 130 ГК РФ появился такой вид объектов гражданских прав, как объект незавершенного строительства. Применительно к его правовой природе в доктрине гражданского права существовало два подхода. Во-первых, объект незавершенного строительства является по своей юридической сущности недвижимым имуществом, на которое распространяются признаки любой недвижимой вещи: прочная связь с землей и несоизмеримость затрат при переносе такого объекта на новый земельный участок. Во-вторых, это движимое имущество до момента ввода такого объекта в эксплуатацию по акту государственной приемочной комиссии и регистрации права собственности на введенный в эксплуатацию объект в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – ЕГРП).

Позиция законодателя о придании объекту незавершенного строительства правового режима недвижимого имущества базируется и на подходах судебной практики, квалифицирующей такие вещи как недвижимые. Элементами правового режима объекта незавершенного строительства является его технический учет (инвентаризация) в форме составления на него технического паспорта; кадастровый учет с присвоением уникального кадастрового номера и занесением данных о таком объекте в Единый государственный кадастр объектов недвижимого имущества; регистрация перехода прав на него к третьим лицам независимо от того, является ли этот объект предметом действующего договора строительного подряда (при этом в качестве правоустанавливающих документов на подобного рода вещи служат акты об отводе земельного участка под строительство; акты о разрешении на строительство; описание объектов незавершенного строительства; иные документы, предусмотренные законом).

Полагаем, что включение объектов незавершенного строительства в круг недвижимого имущества является обоснованным шагом, свидетельствующим о том, что акт государственной регистрации прав в ЕГРП не означает создания недвижимого имущества, а должен рассматриваться как элемент правового режима недвижимости. В отличие от других недвижимостей объект незавершенного строительства относится, как правило, к числу неделимых вещей, из которых условно не могут быть выделены их составные ч