Дипломная работа: Социальные трансферты
Региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.
Так, например, в Хабаровском крае и Вологодской области действуют законы об адресной социальной помощи, принятые соответственно в 1996 г. и в 1997 г. В Челябинской области в 1997 году принят закон «О поддержке социально незащищенных слоев населения», в котором предусматривается адресность выплаты детских пособий. (федеральный закон «О государственной социальной помощи» был принят только в 1999 г).
Принятие этих нормативно-правовых актов об адресной помощи, устанавливающих принцип адресности выплаты детских пособий еще до принятия соответстствующего федерального закона, было обусловлено недостатком средств на выплату пособий в полном объеме и увеличением задолженности по ним. К сожалению, для реализации принципа адресности помощь часто предоставляют в натуральной форме, исходя из убеждения, что за получением натуральной помощи будут обращаться только нуждающиеся. Разумеется, накопление задолженностей по выплатам пособий, выдача их в натуральной форме не способствуют прозрачности механизма выплат.
Все региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.
Разграничение полномочий
Основным недостатком федерального закона «О государственной социальной помощи» является отсутствие четкого разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации, вследствие чего не определены источники финансирования социальной помощи.
Федеральное законодательство нуждается в значительном реформировании для того, чтобы предоставить полномочия органам государственной власти субъектов РФ, а также для того, чтобы возложить на них ответственность за то, что происходит в социальной сфере.
Центральной проблемой является разграничение полномочий между федеральным центром и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам социальной защиты. Действующее законодательство совершенно не адаптировано к федеративному устройству страны и региональным особенностям.
На федеральном уровне должны быть установлены общие принципы, условия, правовые и организационные формы предоставления социальной помощи; должен быть установлен перечень минимальных услуг, которые обеспечивают минимальные жизненные потребности.
Федеральное социальное законодательство должно быть рамочным, устанавливающим основные запреты и ограничения. Субъектам РФ необходимо предоставить дискреционные полномочия в пределах, установленных федеральным законодательством. Для наиболее эффективного оказания социальной помощи следует предоставить определенную свободу действий органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, с целью оказания социальной помощи именно малообеспеченным семьям и одиноким гражданам, позволяющую учитывать региональную и местную специфику.
Общей чертой федерального и регионального законодательства является монополизация государством функций социальной защиты. Анализ социального законодательства позволяет сделать вывод о том, что государство (как в центре, так и в регионах) всячески стремится вытеснить негосударственный сектор из этой сферы. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» дискриминирует деятельность негосударственных служб социальной защиты. Трудно назвать какой-либо нормативно-правовой акт, который бы поощрял развитие негосударственной социальной помощи.
Организация исполнения законов о социальной защите имеет множество недостатков, главным из которых является дублирование функций по организации системы социальной защиты и предоставлению помощи. Кроме предоставления органами власти различных уровней помощи одним и тем же категориям населения, наблюдается отсутствие координации между органами социальной защиты одного уровня, но различного профиля (органы социальной защиты, органы здравоохранения, органы образования, органы опеки и попечительства и т. д.).
Существует проблема разрешения споров, возникающих в сфере социальной защиты между службами и получателями социальной помощи, а также между социальными работниками и руководителями. Здесь выявляется интересная закономерность в силу специфики социальных прав, которые нуждаются в материальном и финансовом обеспечении (в отличие от прав личных и политических). Поэтому судебная защита этих прав затруднена, а порой и вовсе невозможна. Обычно суд рассматривает спор о праве: принадлежит ли оспариваемое право данному субъекту, нарушено оно или нет. Как правило, в спорах, возникающих в сфере социальной защиты, оспаривается не само право, а возможность его обеспечения. Ведь чаще всего в российских условиях многочисленные социальные права, предусмотренные законодательством, не могут быть реализованы, т. к. не обеспечены материально и финансово. Суды же, рассматривая такого рода споры, чаще всего принимают сторону гражданина, а иногда и присуждают выплату морального ущерба. Однако путем подачи судебных исков невозможно профинансировать предоставление помощи всем лицам, отнесенным к той или иной категории вследствие недостатка средств.
Конечно, невозможно (да и не нужно) отменять право защиты социальных прав в суде. Представляется, что в сфере социальной защиты необходимо найти альтернативные пути. Здесь можно предложить создание своего рода квазисудов, которые могли бы быстрее и эффективнее рассматривать споры такой категории.
Другой вариант (который может существовать параллельно) – использование процедур медиации (примирения), которые весьма эффективны как в сфере рассмотрения трудовых споров, так и разрешения конфликтов по поводу предоставления социальной помощи.
Следует еще раз подчеркнуть, что государство взяло на себя непосильный объем обязательств. Кроме этого, в сферу социальной защиты попадают обязательства, никакого отношения к ней не имеющие, а выражающие ценность и заслуги тех или иных категорий перед государством. Такие обязательства должны осуществляться в виде прямых трансфертов из бюджетов соответствующих ведомств, но никак не из органов социальной защиты.
Исходя из основных целей и задач реформирования, можно выделить следующие основные направления изменений законодательства и нормативно-правовой базы, на которых основывается все здание социальной защиты:
разработка и принятие рамочных законов (с использованием регионального опыта); разработка и принятие нормативно-правовых актов по их реализации в субъектах РФ;
разграничение полномочий в сфере социальной защиты и, в частности, предоставления социальной помощи между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
разграничение полномочий влечет за собой разграничение между бюджетами различного уровня, т. е. разграничение источников оказания социальной помощи;
пересмотр и совершенствование действующего законодательства (как федерального, так и регионального), ревизия категорий и льгот, постепенный отход от принципа категориальности и постепенная отмена льгот;
определение содержания адресной социальной помощи (круг получателей, условия, виды, формы предоставления и т. п.);
координация деятельности органов социальной защиты по «горизонтали» и «вертикали», создание единого банка данных;
рассмотрение споров, возникающих в сфере социальной защиты, в частности, по поводу оказания социальной помощи.
Направление развития рамочного законодательства и разграничение полномочий
а) Рамочное законодательство
Рамочные законы, устанавливающие общие принципы и условия для всех субъектов РФ, позволяют учитывать региональные и местные особенности, экономические, социально-политические, демографические, культорологические и иные факторы и традиции. Для более эффективного осуществления социальной помощи, рамочный закон устанавливает общие и единые условия предоставления государственной социальной помощи, основные виды социальной помощи, полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих оказание государственной социальной помощи, права и обязанности получателей социальной помощи.
В то же время регионы определяют дополнительные условия предоставления социальной помощи, виды помощи, периодичность оказания помощи, перечень необходимых документов для получения помощи. Кроме того, органы социальной защиты субъектов РФ принимают решения об оказании социальной помощи, ее размерах (в пределах установленных законом) о прекращении, отказе, или лишении государственной социальной помощи; осуществлении проверок реального положения соискателя и получателя социальной помощи, и т. д.
б) Разграничение полномочий
При разграничении полномочий между центром и регионами в сфере социальной защиты и предоставления социальной помощи необходимо выделить полномочия федерального центра; совместные полномочия РФ и субъектов РФ и полномочия субъектов РФ. При разработке региональных нормативно-правовых актов нужно определить полномочия органов местного самоуправления, а при наделении их государственными полномочиями в сфере социальной защиты, предусмотреть одновременную передачу им средств для осуществления указанных полномочий.