Доклад: Федерализм, унитаризм, конфедерализм

Драматические события минувшего года - макроэкономические потрясения, серьезные изменения диспозиций в высших эшелонах российской власти, ускорившийся передел сфер влияния ведущих политических и экономических элит в преддверии выборов высших органов и должностных лиц федеральной власти, - казалось бы, отодвинули на второй план проблемы российского федерализма.

На этом фоне меняется и характер политического, общественно-научного дискурса в области федералистики. Академическая и юридическая лексика дискуссий начала 90-х годов постепенно вытесняется стилистикой административных циркуляров и сводок военных действий.

Если еще на январской (1998) Всероссийской конференции "Проблемы и перспективы развития российского федерализма" сторонники "укрепления федерации путем восстановления действий конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории России" ощущали себя в меньшинстве [I], то сегодня их идеи, кажется, становятся все более созвучны доминирующим настроениям масс и элит. "Укрепление единства России — одно из главных политических и моральных оправданий нового курса, - утверждал политолог А. Богатуров [2]. - Задача разумного усиления рычагов влияния правительства на региональные власти по своей сложности и значимости стоит вровень с преодолением финансового хаоса с точки зрения ближайших задач и намного превосходит его по важности в долгосрочной перспективе". По мнению же Л. Вартазаровой [З], исторический опыт России свидетельствует о том, что "преодоление кризиса государственности и восстановление государства" достигаются "благодаря переходу к жесткому авторитарному правлению".

Недавние инновации в теории и практике федеративных отношений, в частности предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации, изменению статуса губернаторов с предоставлением Центру права назначать и смещать со своих постов за несоблюдение норм Конституции и федерального законодательства, реформированию территориально-административной структуры России с укрупнением субъектов Федерации, а также активизация непосредственного участия органов федеральной власти (Администрации Президента, Центральной избирательной комиссии) в региональном политическом процессе, демонстрируют поиски усиления роли федерального Центра во взаимоотношениях с регионами.

Не последнюю роль в системе аргументов сторонников реформирования федеративных отношений играет апелляция к мировому опыту, к практике функционирования и эволюции развитых федеративных (США. ФРГ и др.) и конфедеративных (Европейский Союз) систем, демонстрирующих тенденцию усиления центростремительного начала, интеграции и повышения роли федеральных институтов.

Целью данной статьи является сравнительный анализ российского федерализма и федеративных моделей ряда развитых индустриальных стран, выявление общих и особенных факторов, определяющих динамику федеративных отношений в этих странах и их относительную роль в эволюции Российской Федерации в долгосрочной перспективе.

Один из сомнительных, но довольно распространенных методологических аргументов российской компаративистики состоит в том, что возможно ускоренное прохождение Россией основных этапов исторической эволюции, на которую у стран "первого лнслона" модернизации ушло несколько столетий. Извлекая преимущества из ретроспективного осмысления чужого опыта, мы можем избежать многих ошибок и скрытых опасностей, сэкономить время на исторических экспериментах, результаты которых уже известны. На первый взгляд апелляция к данному аргументу в дискуссии о судьбах федерализма в России может показаться плодотворной.

Известно, что федеративная система США, учрежденная Конституцией 1787 года, явилась результатом агрегации предшествующего, более аморфного объединения, образованного Конфедерацией 17Х1 года. В свою очередь, это объединение родилось в борьбе за независимость от британского владычества, сплотившей прежде автономные и обладавшие особыми традициями самоуправления и политического самосознания американские колонии. Конфедерация явилась первым институциональным оформлением нонообретенной национальной идентичности и механизмом интеграции "американского народа". Авторы первого конфедеративного проекта американской конституции по необходимости полагались скорее на политическую философию и теорию, чем на реальный опыт новой государственности, и выработали конструкцию, призванную в принципе исключить саму возможность рецидивов сильной централи-юванной власти, ассоциируемой в их сознании с абсолютизмом и посягательством на-нрава и свободы народов¹ . Однако реальный опыт национального самоуправления показал слабость такой конструкции, неадекватность статуса и полномочий федеральной власти масштабу решаемых задач. Новый конституционный проект, выработанный Филадельфийским Конвентом 1787 года, опирался как на теорию, так и на реальный опыт федеративной государственности, определяя контуры новой, более жизнеспособной и эффективной модели взаимоотношений национальных институтов власти с субъектами федерации.

В России наполнение реальным содержанием прежних квазифедеративных институтов происходило в схожих условиях дезинтеграции унитарной де-факто советской "империи", острой конфронтации республик с союзным Центром. Провозглашение декларации о государственном суверенитете, учреждение института президентской власти в РСФСР воспринимались как инструменты исправления "исторической несправедливости", восстановления утраченной идентичности "российского народа", укрепления народовластия. Первый эскиз новых принципов государственно-территориального устройства России - Федеративный договор 1992 года - показал свою слабость как в практическом, так и в теоретическом отношении. Конституция 1993 года и последующая практика взаимоотношений центра и регионов в целом устранили издержки вынужденного компромисса с региональными элитами, сложившегося в период острого политического противостояния трех ветвей федеральной власти. В результате в России стала формироваться более "централизованная" форма федерации.

Подобные компаративные аналогии можно продолжить. Так, период выработки региональных конституций и уставов, двусторонних договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий ассоциируется с эпохой "дуалистического федерализма" в США, предполагавшего акцентирование на четком конституционном разграничении предметов ведения федерального и регионального уровней власти, взаимном невмешательстве в области исключительного ведения сторон² . Новые веяния в теории и практике федеративных отношений в России интерпретируются, соответственно, в духе "кооперативного федерализма", делающего акцент на координации и взаимодействии органов власти федерального и регионального уровней в области предметов совместного ведения, совместном противодействии центробежным силам, формулировании и достижении общих целей. "Кооперативная" парадигма предполагает усиление государственного активизма, взаимозависимости центра и регионов, взаимной ответственности в области государственного регулирования, обеспечения социальных услуг, защиты гражданских и политических прав.

Действительно, Соединенные Штаты за истекшие 200 лет действующей Конституции постепенно, но неуклонно становятся все более интегрированными³ . В истории США, конечно, присутствуют маятниковые колебания сравнительной силы национального и регионального уровней власти, однако за этими колебаниями нельзя не видеть подспудную тенденцию кумулятивной интеграции американской общности и усиливающегося доминирования федерального уровня власти. Масштабы этих изменений столь велики, что дают основание некоторым исследователям сформулировать угрозу утраты Соединенными Штатами подлинного федерализма [5].

Экстраполируя логику развития федеративных отношений в США на современный российский материал и выстраивая на этом основании нормативную аргументацию, не следует забывать о роли объективных социально-экономических и политических факторов, предопределивших характер противоречивой исторической эволюции федерализма в разных странах, не укладывающейся в рамки единственной динамической модели.

Очевидное и многократно аргументированное различие между американской ч российской моделями федерализма заключается в качественно иной степени выраженности этнического и территориальном принципов организации федеративных отношений. Основные меньшинства в США - чернокожие и испаноязычные, на долю которых приходится соответственно около 11% и 7% населения страны, - не составляют сегодня большинства ни в одном из штатов. Хотя в отдельные исторические периоды, как, например, в эпоху Реконструкции, чернокожие являлись, большинством в некоторых штатах, тем не менее они никогда не обладали решающим политическим голосом на уровне штата.

В ряде регионов России (республики Дагестан, Ингушетия, Тыва, Татарстан, Калмыкия, Чувашия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия -Алания, Коми-Пермяцкий и Агинско-Бурятский автономные округа) доля коренного населения близка к простому, а в ряде случаев и к абсолютному большинству. Наряду с представительностью коренного народа еще более значима степень концентрации, отражающая долю от общей численности коренного (титульного) народа, находящуюся в пределах "своего" субъекта федерации (национально-государственного, национально-территориального образования). У большинства титульных народов Российской Федерации этот показатель превышает 80% (см. табл.)⁴ .

Территориальная композиция титульных народов РФ

Наименова	Степень кон-	Степень представи	Наименова	Степень	Степень
ние титуль	центрации, %*	тельности, %**	ние титуль	концент	предста
ного народа	ного народа	рации, %	витель
ности, %

Тувинцы Кабардинцы	96,3 94,1	64,3 48,2	Манси Хакасы	80,2 80,1	0,5 11,1
Балкарцы	90,4	9,4	Чукчи	79,3	7,3
Апарцы	91,1	27,5	Адыгейцы	77,7	22,1
Даргинцы	79,3	15.6	Ингуши	76,1	74,5
Кумыки	83,6	12,9	Долганы	76,1	8,8
Лезгины***	79,4	11,3	Удмурты	69.4	30,9
Калмыки	88,2	45,4	Башкиры	64,2	21,9
Коми	86,7	23,3	Карелы	63,2	10,1
Карачаевцы	86,1	31,2	Ханты	53,6	0,9
Черкесы	79,4 ,	9,7	Чуваши	51,1	67,8
Алтайцы	85,3	31,1	Марийцы	50,3	43,3
Осетины	83,2	53,1	Татары	31,9	48,5
Чеченцы	81.7	66,2	Мордва	'29,2	32,5
Буряты	59,8(81,8)****	24,1(36,3)(54,9)	Эвенки	11,6	14,1
Ненцы	34,1(87,3)*****	11,9(1,5)(4,4)

Источники: Народы России. Энциклопедия. 1994; Регионы России. Официальное издание Госкомстата России. М., 1997 (данные переписи 1989 года, но без учета численности зарубежной диаспоры).

* Доля представителей титульного народа, проживающих в границах соответствующего субъекта федерации, в общей численности данного народа в границах РФ.

** Доля представителей титульного народа, проживающих в границах соответствующего субъекта федерации, в общей численности населения данного субъекта федерации. *** Коренные народы Республики Дагестан.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--