Доклад: Федерализм, унитаризм, конфедерализм

***** Сводные данные по Ненецкому АО, Ямало-Ненецкому АО, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) АО.

Результатом различных модслси территориальной диффузии является и различная динамика процессов защиты прав меньшинств. В США чернокожие, испаноязычные и другие меньшинства адресовали свои чаяния федеральному правительству, в особенности судебной и исполнительной властям в деле защиты их прав, часто в противовес враждебно или индифферентно настроенным властям штатов, а также в деле целевой федеральной финансовой помощи, экономической и социальной поддержки, которую власти штатов не могли либо не хотели предоставлять.

Напротив, и России концентрация титульных этнонациональных меньшинств в соответствующих субъектах федерации побуждает их обращать взоры к республиканским властям в целях поддержки и реализации их интересов, создания условий для сохранения и развития культуры, традиций, самосознания.

Таким образом, в противоположность пересекающимся противоречиям в американском обществе, способствовавшим усилению роли федерального центра в качестве верховного арбитра и модератора, концентрация и взаимоусиление этнополитических противоречий в России в целом обеспечивают благоприятную почву для центробежных тенденций.

Конечно, уровень этнонациональной концентрации многих титульных народов РФ сегодня менее выражен, чем в ряде федеративных де-юре и де-факто государств, в которых этот фактор в значительной степени предопределяет преобладание центробежных тенденций над центростремительными (например, в Канаде, где в Квебеке проживает 80% франкоязычных канадцев, которые составляют также 80% населения провинции). Общеизвестно, что в России многие титульные народы составляют меньшинство в своих республиках и автономиях, при этом значительная их доля проживает за пределами этих субъектов Федерации.'Данный факт можно было бы интерпретировать в пользу централ истской альтернативы, если бы были основания видеть в этом скорее тенденцию будущего, нежели наследие прошлого. Объективный анализ, однако, свидетельствует скорее об обратном.

Неоднократно замечено, что для реализации американской модели "плавильного котла" в России отсутствуют ключевые идеологические, политические, социально-психологические, экономические и исторические предпосылки. Стоит обратить внимание на основное отличие - качественно иную модель мобильности населения, как внешней (иммиграция), так и внутренней. В силу очевидных обстоятельств Россия в обозримом будущем не может рассчитывать стать "страной иммигрантов", и даже многократно отыгранная политиками и идеологами карта "двадцати пяти миллионов русских" в бывших республиках СССР сегодня оказалась "битой".

Не менее существенным представляется фактор географической мобильности. В Соединенных Штатах, Конституция которых не предусматривает возможности выхода субъектов из состава Федерации, ключевое концептуальное и практическое значение придается возможности "внутреннего выхода" (internal exit option), или "голосования ногами". Обусловленная сочетанием топографических, исторических, социально-экономических и социокультурных факторов, легендарная американская мобильность признана одним из основных механизмов гашения региональных различий, формирования национальных стандартов обеспечения социальных услуг, общественных благ, прав человека, юридических и фискальных стимулов развития предпринимательской деятельности и т.д. Поставленные перед необходимостью соревнования друг с другом за наиболее динамичного и привлекательного резидента, отдельные регионы вынуждены постоянно расширять номенклатуру стимулов и услуг, поднимать общую планку предлагаемых благ. В этих условиях сознательное отклонение от общенационального фарватера, сохранение рудиментов расовой, этнической, социальной дискриминации в отдельных регионах неизбежно обрекает их на отток капиталов и налогоплательщиков, хроническую депрессию, бедность (пример такого добровольного "парии" -штат Миссисипи).

В России внутренняя мобильность традиционно ограничена как объективными, так и субъективными факторами. Природно-климатические условия, усиливающиеся различия в уровне и качестве жизни между регионами, неравномерность в развитии современной инфраструктуры, неразвитость рынка жилья и зачаточное состояние системы ипотечного кредитования, низкий уровень доходов большинства потенциальных мигрантов, сохранение жестких административных ограничений (института прописки) в наиболее динамичных и привлекательных с точки зрения миграции регионах сводят к минимуму объективные возможности внутренней миграции. Преобладающие традиции пассивности, примирения с действительностью, упования скорее па государство, чем на собственную инициативу в решении повседневных проблем, в свою очередь, ослабляют субъективную готовность к перемене мест.

Унаследованная сегодняшней Россией структура населения, характеризующаяся относительной сбалансированностью этнической диффузии и концентрации представляется продуктом прежней, мобилизационной административно-командной системы, идеологически и организационно способной реализовывать общегосударственную политику нивелирования региональных экономических, социальных, этнических различий. С уходом в прошлое ударных всесоюзных строек, системы обязательного распределения специалистов, квотирования национального состава центральных общественно-политических и административных институтов (КПСС, ВЛКСМ и др.) процесс демографической (в том числе этнической) диффузии утрачивает прежние мотивы и стимулы и, более того, становится обратимым.

В пользу данного тезиса косвенно свидетельствуют последние (из опубликованных) официальные данные Госкомстата РФ: в 1996 году естественный прирост населения наблюдался лишь в 16 субъектах Федерации, при этом все 16 являются национальными республиками либо автономными округами [б]. Есть основания предполагать, что наблюдаемый прирост происходит в решающей степени за счет коренного населения.

Принципиально важно отметить, что (усиливающиеся) ограничения географической мобильности являются центробежным фактором не только в национально-территориальном, но и в социально-политическом аспекте эволюции российского федерализма. Растущее расслоение регионов по уровню и качеству жизни⁵ генерирует сегодня своеобразные сепаратистские настроения в этнически однородных ("русских") краях и областях. При этом нынешние, во многом искусственно разграниченные по карте в соответствии с количеством членов партии и иными канувшими в прошлое критериями, административно-территориальные образования сегодня начинают обретать утраченную социологическую легитимность и региональное самосознание, в немалой степени замешанное на негативных ("антимосковских") настроениях. В этом свете ' особенно актуально воспринимается взаимосвязь социально-политических и социально-экономических аспектов эволюции российского федерализма.

Экономическую концентрацию и интеграцию следует выделить в качестве ключевых факторов, определяющих динамику федеративных отношений. В США и в других регионах мира в XX веке усиление экономической интеграции повлекло за собой наращивание централизации политической системы. Национальная активность крупных корпораций, профсоюзов, финансовых институтов, транспортной инфраструктуры и средств массовой информации делала сепаратное регулирование на уровне отдельного штата (национального государства) все более неэффективным. Конечно, регулирование на уровне отдельных регионов остается значимым фактором, и факты свидетельствуют об усилении регулятивной активности регионов, в особенности в областях инвестиций, торговли, экономического развития.-Но, по мере того как регулятивные функции национальных и региональных властей в США наращивались разными темпами в разные эпохи, долгосрочный баланс решительно сдвигался в сторону национальной экономической интеграции. Эта тенденция породила общественные ожидания и юридические прецеденты, легитимирующие более активную роль федерального центра в таких областях, как здравоохранение, занятость, профессиональная подготовка, экологическое регулирование, защита прав потребителя, аффир-мативные действия и т.д.

Экономисты понимают, что российская экономика, основы которой были заложены в эпоху административно-командного централизма, может успешно развиваться и процветать лишь как единый, федеративно устроенный, многоярусный и представленный различными секторами комплекс при сохранении связывающих ее воедино скреиов, прежде всего единых энергетических и транспортных систем. Продолжающийся, а во многом и углубляющийся экономический и социально-политический кризис расшатывает устои целостности России, усугубляет противоречащий логике и историческим традициям раздел страны на регионы-доноры и регионы-реципиенты, живущие на конституционно не определенные источники доходов, подрывает основы целостности федеративного устройства страны [7].

Согласно статистическим данным, сегодня в пяти (из 12) экономических районов России: Центральном, Уральском, Западно-Сибирском, Поволжском и Восточносибирском (в соответствии со значимостью вклада в общероссийские итоги) создается около 70% ВВП, сосредоточено 65% всех предприятий и организаций, 2/3 основного капитала страны. Здесь расположены 47 субъектов РФ [б]. Данные экономической статистики любопытно сопоставить с данными политической социологии. Осуществленное коллективом научно-исследовательского предприятия "Конкорд" (руководитель - И. Яковлев) комплексное исследование на тему "Центр и регионы российской Федерации: расстановка общественно-политических сил и тенденции государственного устройства" показало, что оценка отношения к оптимальной модели устройства России и к объему делегируемых федеральному центру прав по Центральному, Уральскому. Западно-Сибирскому, Поволжскому (частично). Дальневосточному и Северо-Кавказ-скому районам располагается в диапазоне вариантов от "федерации в современной форме" и "федерации с расширенными правами регионов" до "конфедерации". Альтернативы, связанные с усилением роли центра и ограничением прав регионов, не находят поддержки в этой группе регионов [8].

Экономический регионализм в России, отчасти имеющий объективно-историческую природу, сегодня, согласно компетентному мнению специалистов, усугубляется продолжающейся деформацией структуры экономики с нарастающей минерально-сырьевой направленностью, провоцируется непродуманной политикой в области естественных монополий, остающихся обручами целостности народного хозяйства. Судьба большинства крупных городов и предприятий зависит от их включенности в единую общероссийскую энергетическую систему (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России"). Сегодня отношения с этими ключевыми естественными монополиями пытаются перевести на уровень регионов, столкнуть их с руководством отдельных областей и республик:

губернаторы собираются выставлять милицейские кордоны, с тем чтобы не допустить отключения жизненно важных объектов от обеспечения энергоресурсами [7].

Регионализация экономики России, углубление ее минерально-сырьевой ориентации, отсутствие продуманной политики в области стратегических "государствообразующих" отраслей (энергетики, транспорта, ВПК) вступает во взаимоусиливающий резонанс с изменением роли и статуса Российской Федерации на международной арене.

Экономические и политические масштабы США, их статус в послевоенной международной системе отношений не только привлекали интерес общественности. политиков, публицистов к глобальным вопросам современности, но и фокусировали внимание на роли национального правительства, Вашингтона. Роль сверхдержавы ч глобальное соперничество с Советским Союзом требовали, чтобы значительная часть американской экономики была ориентирована на интересы обороноспособности. Императив национальной безопасности в немалой степени способствовал экспансии американских федеральных властей даже в мирное время.

Утрата Россией статуса военно-политической и экономической сверхдержавы, ослабление роли и переход на позиции второстепенного участника мировой политики неизбежно оказывают воздействие на развитие федеративных отношений. Фактор национально-государственной идентификации все менее способен играть роль социального интегратора.

С распадом СССР, как справедливо отмечает Вартазарова, была нарушена прежняя самоидентификация граждан, началось дробление гражданского самосознания, попытки на новой основе связать принадлежность к конкретному географическому району проживания (Российской Федерации, соответствующей республике в составе РФ) с этнической составляющей самосознания. Таким образом, "в России фактически проявляются черты, характерные для процесса государственного образования ранних периодов становления национальной государственности" [З].

В этом противоречивом процессе "тенденция вымывания российского суверенитета 11 отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) (аконотворчсством субъектов РФ" [9] проявляется в том, что уже не только ряд национальных республик (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тува, Ингушетия, Коми), но и отдельные области и края РФ (Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край) в одностороннем порядке закрепляют за собой регулирование попросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров, самостоятельное участие в международных отношениях.

Объективная природа факторов, предопределяющих изменение роли и статуса Российской Федерации в мировой политике в сочетании с характером внутриполи-гической, экономической и социальной обстановки в стране не позволяет в ближайшем будущем рассчитывать на коренное изменение тенденции ослабления роли федерального центра и усиления центробежных начал.

В сравнительной перспективе, однако, вышеприведенные аргументы и выводы отнюдь не следует интерпретировать в духе несовместимости природы российской государственности и принципов федеративного устройства как такового⁶ . Немало интересного в отношении совместимости процессов устойчивого экономического развития, укрепления политической Демократии, сохранения территориальной целостности и тенденции децентрализации федеративных отношений можно, умерив политические амбиции, почерпнуть из опыта Канады, Индии, Испании, других стран, к которым мы по основным экономическим и политическим показателям сегодня гораздо ближе, чем к США.

Канадская модель федерации, учрежденная Актом о Британской Северной Америке 1867 года, была отмечена двумя отличительными особенностями: сильной концентрацией власти в руках Центра и новаторским сочетанием федерализма с парламентской формой правления.

"Отцы" Канадской Конфедерации спроектировали сильно централизованную федеративную модель. В отличие от первоначального проекта Американской федеративной системы все важнейшие функции власти и неограниченные финансовые полномочия были отнесены к ведению федерального правительства. Второстепенный статус провинций выражался в бюджетной зависимости от центрального правительства, в отнесении "остаточных" полномочий к ведению федеральных властей, в наличии института лейтенант-губернаторов в качестве надзирающих представителей Центра в регионах, положении о приостановлении и аннулировании Центром законов провинций, а также праве федерального правительства в определенных обстоятельствах издавать нормативные акты в сферах, отнесенных к ведению провинций. Эти отличия, позволившие позже некоторым исследователям отнести канадскую модель к категории "квазифедерации", ясно определяли отношения скорее старшинства, нежели равноправия, между центральными и провинциальными уровнями власти.

Положив в основу канадской модели британские парламентские институты, принцип ответственности исполнительной власти перед законодательной, отцы-основатели Канады создали уникальную для федераций того времени форму правления. Существовавшие в Соединенных Штатах и в Швейцарии федеративные модели инкорпорировали в качестве сущностного свойства своих политических институтов принцип разделения властей на федеральном и региональном уровнях. Канадская модель в своем явном и радикальном отходе-от существующих образцов заменила сложную систему сдержек и противовесов Конституции США мажоритарным механизмом парламентских институтов, порожденных унитарной британской традицией.

Федеративные системы Канады и США различаются не только своими истоками, но также и моделями развития. Канада в течение 130 лет эволюционировала из квазиунитарной структуры в подлинно федеративную систему, в которой провинции играют все более активную и агрессивную роль и где процессы национального и регионального строительства приобретают противоречивый и конкурентный характер. "История канадского федерализма начиная с 1950-х годов - это история постепенного ослабления власти Центра" [II].

Взаимодействие факторов, усиливающих Центр, и факторов, усиливающих регионы-одна из основных тем канадской политической истории. Среди основных сил и тенденций, способствующих национальному строительству, называют: стремление к экономическому развитию в трансконтинентальном масштабе; чувства национальной идентичности, связанные с поиском "канадского образа жизни", отличного от "американского"; эгалитарные установки, преодолевающие региональные границы и различия в русле политики социального обеспечения; активность федерально ориентированных элит и групп интересов в сфер&х банковской и финансовой деятельности, коммерции и транспорта; ведущие позиции национальных политических партий; и наконец, деятельность самого федерального центра в рамках широких конституционных полномочий.

Влиятельные факторы способствуют региональному строительству: топографические ограничения мобильности в пределах Канады; различия региональных экономических интересов; франкоязычная концентрация, а также модели иммигрантского поселения в различных регионах.