Доклад: Муниципальное право
Содержание и субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству
В Конституции РФ отсутствует четкость в оформлении содержания и субъектов права на местное самоуправление. Провозглашая местное самоуправление одной из основ конституционного строя, законодатель, с одной стороны, ведет речь о "правах местного самоуправления" как об его гарантиях (ст.133), с другой же стороны, рассматривает местное самоуправление в качестве средства обеспечения права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст.130 ч.1), способа обеспечения "непосредственного действия" прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Таким образом, налицо два аспекта конституционной интерпретации местного самоуправления - как права граждан и населения и как гарантии реализации прав.
Анализируя конституционные положения, касающиеся права на местное самоуправление, необходимо ответить на следующие вопросы:
Что включает в себя конституционная категория "прав местного самоуправления" и можно ли ее отождествлять с правом граждан на местное самоуправление?
Можно ли считать, что "право населения на местное самоуправление" поглощается "правом граждан на местное самоуправление"?
Право на местное самоуправление как конституционное право граждан
Право на местное самоуправление как таковое не названо в числе прав и свобод человека и гражданина в главе 2 Конституции РФ. Проблематичным представляется рассмотрение данного права в рамках комплексного права граждан РФ на участие непосредственно или через представителей в управлении делами государства (ст.32 ч.1), если иметь в виду конституционную концепцию принципиального непризнания местного самоуправления государственным явлением. В то же время целый ряд прав и свобод человека и гражданина, названных во второй главе, реализуется, в том числе, в рамках местного самоуправления, а именно: право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ст.32 ч.2); право на участие в референдуме (ст.32 ч.2); право на получение информации (ч.4 ст.29); право на объединение (ст.30); свобода собраний (ст.31); право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст.33). Большая часть перечисленных прав отнесена Конституцией РФ к правам граждан РФ, хотя есть среди них и такие, которые сформулированы как основные права и свободы человека в узком значении данного термина1 , т.е. неотчуждаемые, принадлежащие каждому от рождения (ч.2 ст.17) - в частности, право на объединение (ст.30), право на информацию (ч.4 ст. 29).
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее: Федеральный закон о местном самоуправлении)2 конкретизирует конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, имея в виду сферу их реализации - участие в организации и осуществлении местной власти, и формулирует право на самоуправление как право граждан, используя при этом аналогию с конституционным определением "собира-тельного" права граждан на участие в управлении делами государства. Так, речь идет о комплексном праве граждан на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях как непосредственно, так и через представителей - выборные и другие органы местного самоуправления (ст.3 п.1 и п.2). При этом наиболее важные "слагаемые" права граждан на местное самоуправление закрепляются особо: право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 3 п.3, ст. 23); право на участие в референдуме (ст.3 п.1, ст.22); право на равный доступ к муниципальной службе (ст.3 п.4); право на обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст.3 п.5); право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, о документах и материалах, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина (ст.3 п.6).
Вместе с тем, конституционная интерпретация права на местное самоуправление не ограничивается названными выше конституционными правами граждан, реализуемыми на муниципальном уровне и отражающими отдельные аспекты права на местное самоуправление, но не исчерпывающими всего его содержания. Местное самоуправление рассматривается также в главе 8 Конституции РФ в обобщенном виде как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ст.130 ч.1) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ст.131 ч.1), осуществляемое непосредственно или через органы местного самоуправления (ст.130 ч.2). Данное общее право включает в себя более конкретные права населения, граждан и органов местного самоуправления:
право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ст.131 ч.1 предлож.2);
право населения на выражение мнения, подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорий местного самоуправления (ст.131 ч.2);
право на судебную защиту (ст.133), конкретизированное в Федеральном законе о местном самоуправлении как право граждан, проживающих на территории муниципального образования, и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст.46);
право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст.133): выражается в пункте 2 статьи 38 Федерального закона о местном самоуправлении как право органов местного самоуправления, что представляется, однако, не вполне точным (см. об этом ниже).
Таким образом, на основании проанализированных конституционных норм можно сделать вывод о том, что право на местное самоуправление является конституционным правом граждан и населения, хотя в его обобщенном виде и не закрепляется во второй главе Конституции РФ. Соответственно, к "основам правового статуса личности в РФ" (ст.64) относятся лишь отдельные элементы права на местное самоуправление - перечисленные выше политические права граждан, в том числе связанные с участием в осуществлении местного самоуправления.
На конституционный характер права граждан на местное самоуправление постоянно обращается внимание в решениях Конституционного Суда РФ. Его позиция нашла свое концентрированное выражение в постановлении по "курскому делу", в котором Суд подчеркнул, что "недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса" и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В этой связи ограничение прав местного самоуправления трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления, соответственно, на порядок ограничения этого права Суд распространяет требования части 3 статьи 55 Конституции РФ (об ограничении прав и свобод человека и гражданина)3 .
Право на местное самоуправление - индивидуальное или коллективное?
Обращает на себя внимание неоднозначность конституционной оценки права на местное самоуправление - как права каждого отдельного гражданина, с одной стороны, и как коллективного права населения соответствующей территории, с другой. В российской литературе широкое распространение получила трактовка, в соответствии с которой в принципе не проводится различий между указанными типами субъектов права на местное самоуправление4 , а население определяется как социально-философская категория, юридически воплощающаяся в совокупности граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории. В сущности именно эта позиция поддерживается и Конституционным Судом РФ, который, как уже было отмечено выше, ведет речь о защите конституционных прав граждан на местное самоуправление, в том числе о защите конституционного права гражданина совместно с другими гражданами самостоятельно решать вопросы местного значения5 . Таким образом, Конституционный Суд РФ не проводит качественных различий между комплексным конституционным правом населения на осуществление местного самоуправления и составляющими его отдельными правами граждан в сфере местного самоуправления. В любом случае речь идет об одном и том же субъекте - гражданине или гражданах.
Не вдаваясь в подробности дискуссии о понятии населения, отметим, что непризнание принципиальных различий между указанными субъектами не позволяет сделать акцент на другом важном вопросе - об индивидуальном или коллективном характере права на местное самоуправление. Попытки дать понятие индивидуального и коллективного права на местное самоуправление встречаются в литературе. Так, например, В.А. Четвернин, комментируя принципы организации власти, закрепленные в главе первой Конституции РФ, определяет право граждан на формирование и осуществление местного самоуправления как коллективное право, которое производно от индивидуального права гражданина на самостоятельное (совместно с другими гражданами) решение вопросов местного значения, т.е. на местное самоуправление. Таким образом, право на местное самоуправление рассматривается и как индивидуальное, и как коллективное. При этом, однако, автор не отграничивает индивидуальное право от коллективного ни по субъектам, ни по содержанию6 .
Понятие местного сообщества
В то же время использование конституционным законодателем термина "население" для обозначения субъекта права на самостоятельное решение вопросов местного значения, т.е. права на местное самоуправление в его обобщенном, собирательном смысле, представляется отнюдь не случайным. Нельзя не обратить внимание на качественные особенности субъекта комплексного права на осуществление местного самоуправления, каковым является население муниципального образования как некая социально-территориальная общность. В целях отграничения понятия населения в этом его значении от простой совокупности граждан, проживающих на определенной территории, в научный оборот были введены термины "территориальный коллектив", "местное сообщество". Последний из них активно использовался на этапе разработки Федерального закона о местном самоуправлении в ряде законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации7 , однако не был воспринят в принятом тексте Закона. "Местное сообщество" как особый субъект права на местное самоуправление до сих пор фигурирует в законодательстве целого ряда субъектов РФ8 . Речь идет при этом, как правило, о "тесно интегрированной локальной социальной общности - коллективе жителей определенного населенного пункта, который именно в этом своем качестве выступает как самостоятельный институт гражданского общества"9 . Примечательна в этой связи также классификация первичных субъектов местного самоуправления, предлагаемая Н.С. Бондарем: автор выделяет два уровня таких субъектов - местное сообщество как "первичную социально-территориальную группу, субъекта первичных самоуправленческих прав коллективного характера" и личность как "первичного носителя свободы, субъекта муниципальной демократии"10 .
Несмотря на то, что понятие местного сообщества не используется в федеральном законодательстве, оно имеет важное теоретическое значение для более глубокого понимания коллективного субъекта права на местное самоуправление. Трудно в этой связи согласиться с мнением В.А. Горожанина о том, что понятие местного сообщества не имеет ценности ни для юридической науки, ни для задач правотворческой практики11 . Когда законодатель ведет речь о местных интересах (интересах населения), местных традициях, вопросах местного значения, имеются в виду, прежде всего, интересы, традиции и вопросы, имеющие значение для населения как местного сообщества, а не простой совокупности граждан12 . Не случайным представляется в этой связи использование понятия местного сообщества в "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденных Указом Президента РФ № 1370 от 15 октября 1999 г.13 , при описании конституционной модели местного самоуправления в России и раскрытии его роли в формировании демократического государства и гражданского общества (раздел 1, абз.15, 17).
Кроме того, представляется, что "местное сообщество" сыграло важную роль в качестве переходного понятия к юридической конструкции муниципального образования14 .
Муниципальное образование как субъект права на местное самоуправление
Даваемое в Федеральном законе о местном самоуправлении определение муниципального образования, хотя в нем более ярко выражен территориальный аспект по сравнению с социальным, близко понятию местного сообщества как территориально организованного коллектива. Анализ положений Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что муниципальное образование - это не только территориальная, но и социальная общность. Речь, в частности, идет о городском или сельском поселении, иной населенной территории.
Как особые субъекты права на местное самоуправление муниципальные образования обладают следующими признаками:
"ведают вопросами местного значения", а также вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, т.е. осуществляют "публичную власть особого рода"15 - местное самоуправление;
имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст.8), и свою символику (ст.11);
реализуют право на объединение в ассоциации и союзы (ст.10);
имеют территорию и границы (ст. ст. 12 и 13);
--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--