Доклад: Муниципальное право
за муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности (абз.2 п.3 ст.6): именно они признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной собственности (ст.29 п.2), а также имеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты муниципальных образований (ст.35 п.1); органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении местных финансов (средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, других финансовых средств) от имени муниципальных образований (ст.2 п.3 Федерального закона о финансовых основах).
Как видно из перечисленных признаков, муниципальные образования имеют целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования, объединения, преобразования и упразднения (ст.13 п.1 Федерального закона о местном самоуправлении); не только уставы, но и сами муниципальные образования проходят процедуру государственной регистрации, вносятся в региональные реестры муниципальных образований17 и в Федеральный реестр муниципальных образований18 .
Все эти признаки позволяют некоторым авторам говорить о муниципальных образованиях с использованием терминологии, не получившей распространение в российском законодательстве и заимствованной из правовых систем других стран, в частности Германии. Речь идет о все чаще встречающейся в отечественной литературе характеристике муниципальных образований в качестве "юридических лиц публичного права", "корпораций публичного права". Так, например, В.А. Горожанин отмечает, что муниципальное образование можно признать "субъектом гражданского права со статусом юридического лица публичного права (выделено мной - Е.Г.), институт которого Гражданский кодекс РФ формально не признает, но по существу исходит из него при наделении муниципальных образований гражданской правосубъектностью (ст.124 ГК РФ)"19 . В "Научно-практическом комментарии к Конституции Российской Федерации" под редакцией В.В. Лазарева субъекты местного самоуправления характеризуются как "корпорации публичного права" (выделено мной - Е.Г.), обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям"20 .
Несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса юридического лица и корпорации по следующим позициям:
1. Муниципальное образование не основано на членстве, что является определяющим признаком корпорации21 .
2. Муниципальное образование признается в соответствии с гражданским законодательством особым субъектом гражданско-правовых отношений, наряду с государством и государственным образованием, но не юридическим лицом.
3. Юридическими лицами являются органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (ст.20 Федерального закона о местном самоуправлении).
4. В федеральном законодательстве отсутствует обобщенное понятие нормативно-правовой системы местного самоуправления или системы нормативных правовых актов муниципального образования: все акты, кроме устава, признаются правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления (ст.19 и др. Федерального закона о местном самоуправлении)22 .
5. Субъектами наделения "отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации" являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ч.2 ст.132 Конституции РФ, пдп.5 ст. 4, пдп.6 ст.5, п.1 ст.38 Федерального закона о местном самоуправлении).
6. Именно деятельность и акты органов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципального образования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороны государства (пдп.5, пдп.15 ст.4, пдп.6 ст.5, ст.51 Федерального закона о местном самоуправлении)23 .
7. Органы и должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектами ответственности перед государством, физическими и юридическими лицами (пдп.14 ст.4, ст.ст.49, 50 Федерального закона о местном самоуправлении).
8. Право местного самоуправления на судебную защиту трактуется как право граждан и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст.46 Федерального закона о местном самоуправлении), а не как право муниципального образования.
9. Создание муниципальных предприятий, учреждений и организаций закрепляется как функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные образования, выступают в качестве учредителей муниципальных предприятий (ст.30 Федерального закона о местном самоуправлении)24 .
10. Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции выступают в качестве стороны в договорах, заключаемых ими с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами (ст.32 Федерального закона о местном самоуправлении); они же являются заказчиками на выполнение работ в рамках муниципального заказа (ст.33 Федерального закона о местном самоуправлении)25 .
11. Органы местного самоуправления названы в Федеральном законе (ст.34) субъектами внешнеэкономической деятельности26 .
12. В Федеральном законе говорится о доходах и расходах органов местного самоуправления (ст.38), о праве органов местного самоуправления на компенсацию увеличения расходов и уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ст.38 п.2), о праве органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами (ст.40)27 .
13. Органы местного самоуправления признаются также субъектами кредитных отношений: они вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения (ст.42)28 .
Хотя Федеральный закон и упоминает в качестве "главных действующих лиц" органы местного самоуправления, более подробный анализ большинства из названных выше правоотношений показывает, что органы местного самоуправления выступают в них лишь как органы муниципального образования, т.е. от имени последнего. Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Полагаем, что это признание должно получить соответствующее законодательное оформление: созрела необходимость устранить имеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегда оправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и регионального законодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях.
Гражданско-правовой статус муниципальных образований и органов местного самоуправления
Гражданско-правовой статус муниципальных образований позволяет говорить о них как о полновесных субъектах, причем не только гражданско-правовых, но и иных правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.
В соответствии с ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования признаются особым типом субъектов гражданского права, наряду с физическими и юридическими лицами, о чем свидетельствует сам факт их выделения в отдельную главу Гражданского кодекса - пятую. Будучи субъектами, прежде всего, публично-правовых отношений, государства, государственные и муниципальные образования нуждаются в выступлении в гражданском обороте. Отсюда вытекает необходимость наделения их гражданской правосубъектностью. В соответствии с пунктом 2 статьи 124 на муниципальные образования (как и на государства и государственные образования) в принципе распространяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданском обороте, кроме случаев, когда иное прямо предусмотрено законом и если это непосредственно вытекает из особенностей данных субъектов. Соответственно, к муниципальным образованиям как субъектам гражданско-правовых отношений можно отнести следующие признаки, характерные для юридических лиц, в то же время не противоречащие особой природе муниципальных образований:
наличие обособленного имущества в собственности;
ответственность по своим обязательствам этим имуществом;
приобретение и осуществление имущественных и личных неимущественных прав, несение обязанностей;
выступление в качестве истца или ответчика в суде.
Вместе с тем, исходя из особенностей правового статуса муниципальных образований, к ним не могут применяться следующие нормы ГК РФ, определяющие статус юридических лиц как коммерческих или некоммерческих организаций (ст. 50), существующих лишь в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах, а также:
о правоспособности юридических лиц (ст.49): юридические лица имеют гражданские права, соответствующие целям деятельности, закрепленным в их учредительных документах (объем их гражданской правоспособности определяется, таким образом, учредительными документами), и несут связанные с этой деятельностью обязанности; нуждаются в лицензии для осуществления отдельных видов деятельности;
о государственной регистрации юридических лиц и едином государственном реестре юридических лиц (ст.51);
о наименовании, содержащем указание на организационно-правовую форму юридического лица, и месте его нахождения (ст.54);