Доклад: Парламентаризм и разделение властей в современной России

В отечественном обществоведении понятие "парламентаризм" трактуется по-разному, хотя в общем речь идет о парламентской системе организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций. В узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним. В широком смысле — его существенная роль, т.е. нормальное функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также контрольными полномочиями. Мы разделяем мнение А. Оболонского о значимости для самой сути парламентаризма и законотворчества политико-правовой ориентации на культуру диалога, поиск конструктивного компромисса. Представляется справедливым суждение И. Кривогуза о парламентаризме как о способности представительного органа свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов. Причем подразумевается, что речь идет о демократически легитимированном народном представительном органе, действующем в системе разделения властей.

Демократически последовательно осуществляемый принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной) предполагает главенство законов, самостоятельность, а также баланс полномочий всех ветвей власти, наличие системы их взаимных сдержек и противовесов. Это исключает перенесение центра властных отношений, всей полноты власти на одну из них, а также необходимость правового, конституционного обеспечения того, чтобы соблюдалось разделение властей и имелись соответствующие процедуры [I].

Причем если переход от тоталитаризма и авторитаризма к демократии стимулировал именно разделение, а то и отгораживание властей друг от друга, то мировая практика показывает важность именно взаимодействия властей [2-4].

Парламентаризм в России

Очевидно, первостепенное значение при его рассмотрении имеет характеристика нашего парламента - Федерального Собрания Российской Федерации и его конституционной основы, являющейся базой и для разделения властей в России.

Здесь и далее следует ограничиться главным образом весьма лаконичными, обобщенными характеристиками. Это диктуется тем, что уже существуют масса материалов, описывающих, исследующих, характеризующих, оценивающих современный российский парламент; опубликован всесторонний и глубокий анализ его формирования, структуры, механизмов деятельности, законотворчества (в первом созыве) [5].

В Конституции РФ 1993 года закрепляется осуществление государственной власти в России на основе разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), а также самостоятельность соответствующих органов власти. Согласно Конституции, российский парламент - Федеральное Собрание РФ - это представительный и законодательный орган.

Конституция существенно сократила правомочия парламента, почти полностью лишив его контрольных функций, ограничила и законотворческие. Да и закрепленные за ним права фактически урезались, тем более что для реализации многих из них не было законодательной базы. Этому служила и предусмотренная структура парламента;

Однако положительно то, что в новом российском парламенте не реализовались негативные "соблазны" парламентаризма: Федеральное Собрание РФ не стало ни исключительным властным центром, источником и средоточием всех других государственных властей, на что претендовал его предшественник (Верховный Совет), ни "говорильней", имеющей лишь косвенное отношение к реальному законодательству.

Мы не можем согласиться с суждениями о том, будто Конституция РФ (1993 г.) делает российский парламент недееспособным. Кроме того. Государственная Дума оказалась в состоянии расширить свои полномочия, в том числе и контрольные, обретя таким образом, вопреки Конституции, в частности, и право на депутатский запрос [5,6]. Это право активно использовалось членами Госдумы. В 1994 году было 40 запросов, в 1995-м - 172, в 1996-м - около 600, за весеннюю сессию 1997 года - 951, в том числе 537 - правительству РФ, 167 - Генеральной прокуратуре, 195 — руководителям федеральных ведомств. При этом 70% ответов из правительства подписаны его председателем или заместителями председателя. Ныне во вступившем в силу новом Регламенте нижней палаты предусмотрен "парламентский запрос" от депутата или парламентского объединения, который принимается на пленарном заседании Госдумы, подтверждается ее специальным постановлением, содержит не только постановку проблемы, но и предложение конкретных мер для ее разрешения [7,8].

Весьма показательна также характеристика происходящего, данная первым заместителем спикера Госдумы, хотя, по-видимому, и преувеличенно оптимистичная, но отражающая действующую тенденцию: "Тихой сапой Госдума первого и второго созыва с 1994-го по 1998 год приняла около двух тысяч федеральных законов, которыми сегодня не урегулировано разве что северное оленеводство. Налоги регулируются законами, бюджет утверждается только законом, таможенные правила — законом, приватизация регулируется законом, перечень приватизируемых объектов утверждается законом... Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле" [9, с.22].

Вместе с тем дееспособность Госдумы во многом зависит от нее самой. Она излишне политизирована, и это негативно сказывается на всей ее деятельности. Госдума нарушает собственный регламент, впустую тратит значительную часть времени, особенно пленарных заседаний (одна минута стоит 1,7 тыс. руб). Наряду с необходимыми действиями по защите своего властного статуса она склонна неоправданно и резко конфликтовать с исполнительной властью, заниматься демонстрациями своей властности. В основной сфере деятельности Госдумы по законодательству сказывается большая неупорядоченность в сочетании с политизированным популиз-мом. В результате в законодательстве преобладает число, притом недостаточное, а не умение.

Например, по программе Госдумы на осенней сессии 1997 года предполагалось рассмотреть 502 законопроекта. В течение сентября - ноября было рассмотрено и принято в разных чтениях всего 135 законопроектов. При этом из 30, принятых в трех чтениях, доведенных, казалось бы, до уровня законов, 12 были в дальнейшем отклонены: 7 - Советом Федерации и 5 - Президентом. В итоге за весь 1997 год было обсуждено 417 законопроектов, принято 245 законов, но подписаны Президентом и стали законами лишь 154.

У Госдумы немало достижений по осуществлению кодификации, разработке базовых законов. Но в общем ее деятельность оказывается совершенно недостаточной, особенно с учетом? необходимости кардинального обновления правовой базы сфер общественной жизни, в частности экономических отношений, кодификации законода-

тельства [5, с. 209;10,11]. Госдума не обеспечивает своим законотворчеством и реализацию ряда кардинальных положений Конституции РФ по правам человека. В стране остро ощущается недостаточность законодательного оснащения повседневной деятельности в самых разных областях общественной жизни. В результате усиливается регулирование ее президентскими указами, что сказывается и на практике .реализации принципа разделения властей.

По многим признакам российским парламентариям недостает профессионализма, в первую очередь политического. Это, в частности, выразилось и в позиции Думы по отношению к войне в Чечне, и к развитию в стране фашистских тенденций, и в "реакции" - безразличии членов Совета Федерации к националистическим, антисемитским выпадам губернатора Н.Кондратенко, в том числе на заседании парламента. Нередко далеко не профессионально используется парламентская трибуна, свобода слова депутата, да и возможности его деятельности как члена парламента. Печально известны "истории" с многочисленными помощниками депутатов, заявления о массовой коррумпированности думцев, их старание законодательно закрепить для себя громадные, необоснованные привилегии.

Например, пенсия депутата Госдумы составляет 3,5 тыс. рублей в месяц (на 200 руб. больше, чем у бывшего президента СССР М. Горбачева); между тем федеральный министр, выходя на пенсию, может рассчитывать на 1825 руб.; "за особые заслуги" космонавтам, некоторым народным артистам и др. специальным указом президента может быть назначена пенсия, которая составляет 388 руб. плюс 10 минимальных окладов. На балансе Думы находятся свыше 500 гостиничных номеров и квартир, почти в два раза больше, чем депутатов - немосквичей; на жилье тратится свыше половины выделяемых ей денег. У депутатов (на уровне федеральных министров) ежемесячное денежное вознаграждение 6 тыс. руб., определенное с учетом должностных окладов, надбавок и других выплат. Однако, по данным проверки Счетной палаты, с учетом всех годовых выплат (премиальных, отпускных, лечебных, кормовых, проездных и пр.) среднемесячный совокупный заработок депутата составляет сумму, эквивалентную 24 тыс. руб. Запрос редакции "Аргументы и факты" о декларировании депутатами их доходов уже второй год безответно находится в Госдуме [12, 13].

С непрофессионализмом связаны вообще многие огрехи и в законотворческих действиях Госдумы, стремление их политизировать, соответственно использовать парламентские слушания, принимать не имеющие юридической силы постановления, заниматься бесперспективными потугами на объявление импичмента президенту и др. Между тем глава Комитета по законодательству А. Лукьянов пытается представить митингово-постановленческую деятельность думцев как законотворческую. По поводу принятых ими постановлений — "полторы тысячи -по политическим вопросам" - он заявляет, что тем самым "излагается политическая позиция депутатов, отражая характер Думы как представительного органа. Вот что такое, законодательный процесс". .

В отличие от Госдумы члены Совета Федерации подчас отстаивают интересы не всей России, а лишь отдельных ее частей, но менее политизированы, более прагматичны и уравновешены. Отвечая на вопрос, в чем разница в умонастроениях верхней и нижней палат парламента, председатель Совета Федерации Е. Строев отмечал, что "губернаторы ближе стоят к жизни, пролоббйровать у нас тяжелее. Еще одно отличие в том, что у Совета Федерации нет яркой политической окраски, мы не политизируем законы, никакой из них нельзя провести, только опираясь на цвет знамени" [7].

Все сказанное свидетельствует о том, что парламент современной России еще далек от совершенства. Однако руководство Госдумы видит позитивную динамику по сравнению с дореволюционной думской практикой. По оценке В. Рыжкова, "нынешний парламент на несколько голов профессиональнее, чем те четыре Думы. Тогда никто не хотел диалога. Тупая радикальная нетерпимость" [9]. Усиливается взаимодействие, согласование, конструктивное сотрудничество между обеими палатами парламента,

хотя нередко результаты работы Госдумы бракуются в Совете Федерации ¹ . "Мы смотрим на Государственную Думу как на своего собрата, не стараемся противопоставлять себя ей, каждый раз находя общий язык по конкретным законам. Работаем и согласовываем позиции еще на уровне подготовки законопроектов", - подчеркивает Строев [14].

Дебаты в парламенте - один из компонентов, реализующих его представительность, которая начинается с делегирования избирателями своих полномочий депутатам. К парламенту, избранному в России в 1995 году, у общественности возникли значительные претензии, сомнения в его легитимности. Оказалось, что при голосовании по партийным спискам за депутатский корпус Госдумы не отдали свои голоса 49,5% избирателей, участвовавших в выборах. Таким образом, в избранной по партийной принадлежности части Думы почти половина избирателей оказалась не представленной. Зато прошедшим туда партиям достались "вакантные" места, их заняли депутаты, которым по сути дела никто своих полномочий не делегировал.

Следовательно, уже в ходе выборов представительность Федерального Собрания РФ, употребляя известную марксову формулировку, можно охарактеризовать как "осуществляющуюся путем неосуществления". В результате она не реализуется должным образом через дебаты и иную парламентскую деятельность, в которой сталкиваются, соревнуются, достигают согласия представители разных интересов. В современной России парламент - это "котел", "тигель", в котором, согласно меткому определению бывшего помощника президента по правовым вопросам М. Краснова, происходит переплавка разных интересов в общий интерес, и он оформляется в законе. Этот процесс не может срабатывать должным образом [15]. Думается, во многом потому, что не- все необходимые ингредиенты (интересы общества) попадают в "котел", некоторые оказываются там в явном переборе, а продукт (закон) получается некачественным.

Не лучше обстоит дело и с иными компонентами представительности нынешнего российского парламента, он уже в силу того, кто в нем представлен (а кто и не представлен либо мнимо представлен), не "типичен" для российского общества, не олицетворяет как бы его в миниатюре. Соответственно если парламент России и оказывается символом, то лишь для части общества.

Все это находит отражение и в отношении общества к парламенту., При всех широковещательных заявлениях членов Госдумы, что она выступает от имени народа и защищает его интересы, по данным репрезентативных опросов в октябре и декабре 1997 года лишь 11% избирателей видят в Думе своего заступника. Если в этом отношении Совету Федерации верят 27%, то речь идет о том, что в нем действительно отстаиваются интересы их регионов. Но на протяжении всего 1997 года доверие к Госдуме и Совету Федерации выражали только 10-12% избирателей [16].

Вместе с тем столь массовое недоверие относилось лишь к современным российским органам представительной власти, а не к таковым вообще, хотя. По-видимому, и в последнем варианте сказывалось восприятие жизненных реалий. При репрезентативном опросе в апреле 1997 года почти 50% респондентов согласились с тем, что наличие таких органов власти важно, лишь 20% считали - "не важно", 30% не определили своего отношения [17].

Неблагополучие в части представительности российского парламента в значительной степени обусловлено нынешней избирательной системой. Как видим, ее большая позитивная продуктивность по сравнению с "советским" прошлым еще не решает ряда важных проблем. Да и в реальной избирательной практике остаются различного рода нарушения избирательного закона, мешающие свободному и осмысленному делегированию избирателями своих прав. Существующее сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем (при всей оправданности каждой из них,

обусловленной и реальной ситуацией в стране, и ее перспективами) вызывает, как известно, острую критику, споры. По имеющимся расчетам, если при использовании пропорциональной системы в парламенте представлены лишь 50,5% участвовавших в голосовании избирателей, то при мажоритарной системе такой показатель снижается до 30-20%. К тому же если в первом случае в числе депутатов оказались "неизвестно кто", то во втором — люди, известные своим богатством, силой, а подчас и уголовным прошлым.

В дискуссиях об избирательной системе, ее реформе выдвигаются (с использованием и зарубежного опыта) нередко противоположные и, главное, противопоставляемые предложения, в том числе в высших эшелонах власти. Все они обстоятельно и, как правило, логично аргументируются, что не устраняет во многих случаях их заведомой политизированности, а нередко и своекорыстных расчетов. Далеко не всегда за ними видится подлинное стремление обеспечить развитие российского парламентаризма, реальное представительное "народоправство", реализующее "волю народа".

Во многом это связано с реалиями становления в России многопартийной системы. Без нее невозможно развитие парламентаризма и оптимальной избирательной системы.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--