Изложение: Крупная российская корпорация в системе власти

Тот факт, что крупный корпоративный капитал, или «большой бизнес», – не просто важнейшая составная часть нынешней российской экономики, но и влиятельный игрок на политическом поле, настолько очевиден, что не нуждается в доказательствах. Однако если пойти дальше данной констатации, следует выяснить, какие конкретно факторы и обстоятельства определяют политическую роль крупного капитала, какие формы и методы влияния на власть им используются. Не менее важно выяснить и его место в политической системе современной России. Без ответа на эти вопросы мы не сможем понять ни характер и суть политического взаимодействия крупного капитала и власти, ни состояние нашей новой политической системы и тенденции ее развития.

Но стоит нам только поставить эти вопросы, как тут же выясняется, что для ответа на них недостаточно исследовать отношения так наз. олигархов и государственной власти. Изыскания в данной узкой сфере необходимо дополнить более широким, институциональным подходом, при котором главное внимание сосредоточивается на анализе не столько «олигархов», сколько тех корпоративных образований, от имени которых они выступают.

Группы интересов особого рода

Согласно сложившейся в мировой и отечественной науке традиции, под корпорацией принято понимать крупное акционерное образование с весомым промышленным компонентом. Она может принимать форму вертикально-интегрированной компании, управляемого из общего центра холдинга, интегрированной финансово-промышленной группы, ТНК и т.д. Главное, что позволяет относить ту или иную структуру к корпорациям, – это наличие довольно гомогенной организации, каждое звено которой (предприятие, дочерняя компания, банк) функционирует не просто само по себе, а как часть некоего единого целого.

Для определения места и роли крупной корпорации в системе политической власти в первую очередь требуется выяснить, каким политическим ресурсом она располагает. Исходя из сущностных признаков рассматриваемой структуры, этот ресурс можно представить в виде суммы слагаемых, которые бывают задействованы в процессе политической активности. Главным из них, естественно, оказывается экономический вес корпорации, ее позиции в национальной экономике. Чем выше зависимость народного хозяйства страны или региона от результатов деятельности данной корпорации, тем больше у нее возможностей влиять на политическую власть и принимаемые ею решения. Для современной России, которая держится сегодня “на плаву” благодаря сравнительно узким секторам экономики, этот момент имеет особое значение.

Другим слагаемым политического ресурса выступает «социальный капитал» – прежде всего наемный персонал (работники “низшего уровня”, специалисты, менеджеры-управленцы) корпорации, а в ряде случаев и потребители ее продукции. К «социальному капиталу» нередко можно причислить также жителей населенных пунктов, где компания располагается, особенно если та является «градообразующей» либо обеспечивает занятость на прилегающих территориях.

Особенность “социального” компонента политического ресурса корпорации заключается в том, что он далеко не всегда проявляет себя в форме прямого политического действия. Но и будучи политически пассивным, “социальный капитал” влияет на политическое поведение и позиции лиц, непосредственно формулирующих и артикулирующих требования корпорации к властям, ибо понятно, что решения последних могут сказаться как на социально-трудовых отношениях внутри самой корпорации, так и на ситуации в городе, регионе и в стране в целом. Как и в случае с «экономическим» ресурсом, здесь многое зависит от “качества” “социального капитала”, т.е. от его способности влиять на политическую стабильность территорий, а также от отношения к нему со стороны “политического” класса и ценностных установок политической и корпоративной элиты. Естественно, что при преобладании социально-рыночных ориентаций “человеческий фактор” учитывается гораздо больше, нежели при доминировании неолиберальной идеологии “чистого” рынка.

Важнейшей составляющей политического ресурса корпорации являются ее акционеры, которые формируют высшие руководящие органы компании и нередко непосредственно участвуют в определении ее социально-экономической и политической стратегии. В первую очередь это относится к владельцам крупных пакетов акций, однако нельзя игнорировать и роль так наз. миноритарных, т.е. мелких, акционеров. Хотя их возможности напрямую влиять на положение дел в корпорации крайне невелики, они способны объединять усилия для совместного отстаивания своих интересов путем различного рода соглашений и использовать фондовый рынок, значение которого в последнее десятилетие резко возросло. Продавая и покупая акции, акционеры ослабляют либо укрепляют позиции данной компании, тем самым побуждая ее руководство более чутко реагировать на подаваемые “снизу” сигналы. Исследования, проводимые в России и за рубежом, обнаруживают также тенденцию к более активной игре на фондовом рынке крупных акционеров, которые таким образом существенно расширяют арсенал своего воздействия на высший менеджмент корпораций и либо укрепляют, либо ослабляют политические позиции [см., напр. Apeldorn 2000: 17-22].

К числу важнейших составляющих политического потенциала крупных корпораций, особенно в российских условиях, относится и так наз. административный ресурс, т.е. личные, неформальные связи высшего менеджмента с представителями государственной власти разного уровня. В ряде случаев этот ресурс настолько значим, что затмевает все другие источники политического влияния корпорации. И все же вне совокупности перечисленных выше слагаемых политического капитала административный ресурс либо теряет свою силу, либо становится не корпоративным, а чисто личностным или профессиональным. Но нередко бывает и так, что носитель административного ресурса, превратившись в профессионального политика, сохраняет свою связь с корпорацией и, не представляя ее непосредственно, существенно усиливает ее политические возможности.

Персонифицированный характер административного ресурса делает его наименее устойчивым компонентом политического капитала, крайне неравномерно распределенным среди множества корпоративных игроков. Исключительно велика также его зависимость от типа политической системы и действующих в ней правил игры.

В перечень слагаемых политического ресурса корпорации следует включить и ее способность действовать сообща с другими корпорации на отраслевом, региональном и общенациональном уровне. Данная “коллективистская” составляющая будет рассмотрена ниже, когда речь пойдет о формах и методах политической активности корпораций.

Взятые в совокупности, перечисленные составляющие политического ресурса позволяют видеть в корпорации не только экономического, но и политического актора или, что в данном случае одно и то же, группу интересов. Хотя у отдельных ее членов есть свои специфические интересы, причем зачастую не совпадающие или даже противоречащие друг другу (как, скажем, интересы собственников и наемного персонала), все они имеют и общий, совокупный интерес, заключающийся прежде всего в эффективном функционировании компании, ее жизнеспособности и процветании. Ведь только при этом условии корпорация способна обеспечить занятость и заработную плату персоналу, дивиденды – собственникам, доходы и престиж – руководству.

Корпорация относится к категории так наз. институциональных групп интересов, конституирующих общественно-политическую систему. В то же время, в отличие от ряда других образований подобного типа (министерства, ведомства, в т.ч. военные, местные и региональные бюрократии и т.д.) корпорации, как правило, не могут эффективно выполнять свои непосредственные (в данном случае – экономические) функции, если не выступают одновременно в качестве групп давления. Неудивительно, что политический аспект их деятельности становится одним из важнейших. Именно поэтому корпорации – не просто “игроки” на политическом поле, а органическая часть политической системы.

В качестве группы интересов или политического актора крупная российская корпорация задействована во всех основных структурах политической власти – как общенационального, так и регионального и местного уровней.

“Президентский” уровень взаимодействия

Самым сложным, неустойчивым и неструктурированным является политическое взаимодействие корпораций на самой вершине нашей государственной власти – на уровне президента и его администрации. Это во многом связано с той гипертрофированной ролью, которую играет там административный ресурс. Именно его использование помогло недавно ряду компаний, в частности “Сибнефти” и банковской группе “МДМ”, осуществить вторжение в металлургическую, энергетическую, машиностроительную и некоторые другие отрасли экономики [Ведомости 21.03.2000]. За короткое время на базе банка “МДМ”, возглавляемого А.Мамутом, была создана мощная финансово-промышленная группа, которую с полным правом можно включить в “большую десятку” интегрированных бизнес-групп [Паппэ 2000]. Что же касается “империи” Абрамовича, то ее экспансия в 1999 – 2000 гг. настолько широко освещалась СМИ, что стала притчей во языцех. Как писала одна (правда, склонная к преувеличениям) газета, “в скором времени 50% российской промышленности могут оказаться в руках одной группы – Абрамовича и Мамута” [Новая газета 21.12.2000].

Судя по всему, наиболее удачливые представители корпоративной элиты полностью уверены в правомерности своих действий. В этой связи весьма примечательно высказывание президента “Сибнефти” Е.Швидлера, который заявил буквально следующее: “На сегодняшний день каждая крупная нефтяная компания обладает некими знакомствами, административными ресурсами и прочим, которые были приобретены ею за долгие годы работы на российском рынке. При приватизации [и не только при приватизации – С.П.] происходит некий конкурс между этими ресурсами. И я думаю, что это и есть справедливая форма конкуренции для данной местности и данного времени” [Ведомости 11.07.2000]. Некоторое время спустя ту же мысль озвучил и “хозяин” “Сибнефти” Р.Абрамович: “Нельзя сказать, что в России уже сложилась рыночная экономика. Поэтому связи имеют огромное значение” (правда, согласно его заключению, оно с каждым годом уменьшается) [Ведомости 29.09.2000].

Можно привести и другие примеры задействования административного ресурса при совершении крупных сделок. Именно с его использованием было связано, в частности, первое после залоговых аукционов масштабное перераспределение собственности в 2000 г., в результате которого узкий круг бизнесменов захватил огромные рынки. Как писали по этому поводу “Ведомости”, “эпоха олигархов, открытая приватизационными аукционами, подошла к концу. Началась эпоха пресловутого административного ресурса” [Ведомости 20.12.2000]. Конечно, было бы неверно связывать все случаи перераспределения собственности лишь с президентской администрацией. Но тот факт, что самые крупные сделки были бы невозможны без “связей” на этом уровне, не подлежит сомнению.

Впрочем, не стоит упрощать ситуацию, особенно сегодня, когда взаимодействие президента и его администрации с корпоративным капиталом приобретает все более разносторонний характер и расчет на “связи”, даже самые прочные, нередко дает сбои. Наглядный пример – реформирование РАО ЕЭС. Несмотря на наличие у А.Чубайса исключительно высокого административного ресурса, его попытки провести собственный вариант реформы данной суперкорпорации по существу терпят провал. Ряд наблюдателей видят в этом следствие разногласий А.Чубайса с А.Илларионовым и другими членами президентской администрации. Думается, однако, что такая интерпретация упускает главное, а именно вмешательство в конфликт представителей гораздо более широких социально-политических сил, интересы которых затрагивает упомянутая реформа, прежде всего тех самых “миноритарных акционеров”, от имени которых выступает Б.Федоров и некоторые другие политики. Показательна также позиция ряда губернаторов, решительно возражающих против реформы ”по Чубайсу”. Очевидно, что в данном случае они артикулируют не только собственное мнение, но и точку зрения значительной части рядового персонала компании, а также потребителей, опасающихся бурного роста цен на электроэнергию. Вступление в игру губернаторов, обеспокоенных перспективой серьезных социальных осложнений как внутри, так и вне компании, можно квалифицировать как попытку (и небезуспешную) активизировать другие составляющие политического ресурса компании.

Сегодня все более явной становится тенденция к отказу президента и его администрации от неформальных, часто основанных на субъективных пристрастиях отношений с корпоративным капиталом и переходу к более открытой и сбалансированной модели взаимодействия_1_. Вместе с тем пока нет оснований считать, что административный ресурс утратил свое значение и уступил место совокупному политическому ресурсу ведущих корпораций страны.

Мне уже приходилось писать о том, что некоторая часть корпоративного капитала не просто лоббирует свои интересы, но и внедряется в те сферы, где определяется стратегия общественно-политического развития страны, т.е. играет роль групп влияния [Перегудов 2000а: 79]. Не вызывает сомнений, что бизнес-элита (к которой принадлежит и ряд ключевых фигур в самой администрации президента и правительстве), и в дальнейшем будет оставаться влиятельным участником процесса выработки “высокой политики”. В то же время вовсе не исключено, особенно в свете отмеченных выше тенденций к институционализации отношений, что не последнее место в нем займет и ассоциированный большой бизнес.

Каким окажется соотношение индивидуального и коллективного участия бизнеса в системе стратегического планирования, покажет ближайшее будущее. Однако совершенно очевидно, что ассоциированный бизнес, даже если он представлен исключительно бизнес-элитой, уже не может игнорировать интересы “социального капитала”, а также других составляющих политического ресурса в той мере, в какой это позволяли себе его “избранные” фигуранты.

Корпорации и правительство

На уровне правительства система отношений корпоративного капитала и власти также пребывает в состоянии постоянно трансформации, причем одним из наиболее существенных факторов последней являются изменения в самой структуре правительства_2_. Поскольку во второй половине 1990-х годов основной экономической единицей оказалось уже не предприятие или отрасль, а компания либо корпорация, прежняя межотраслевая (“черномырдинская”) модель управления фактически была сломана. Отраслевые министерства и ведомства почти утратили свое и без того не слишком большое политическое влияние, а многие из них попросту были ликвидированы. Одновременно возросла роль функциональных министерств и ведомств (финансового, экономического, налогового, таможенного и др.). Следует отметить, что этот процесс продолжается и сегодня – только в ходе последней реорганизации (май 2000 г.) Министерство экономического развития поглотило 6 отраслевых министерств и ведомств. Оставшиеся – Министерство энергетики, МПС, Минатом, Минпромнауки, Росавиакосмос и другие – постепенно лишаются многих своих прежних полномочий, которые переходят к акционерным компаниям корпоративного типа либо к функциональным министерствам и ведомствам.

Вследствие описанных процессов нарушается существовавший до недавних пор механизм взаимодействия корпораций и исполнительной власти. Не секрет, что отраслевые ведомства и министерства были своего рода внутренними лоббистами, передаточным звеном между корпорациями и системой принятия государственных решений, главными элементами которой являлись функциональные ведомства. Наглядной иллюстрацией происходящего сегодня могут служить метаморфозы, претерпеваемые Министерством энергетики. С мая 1990 г. оно не только поменяло название, но и утратило возможность серьезно влиять на таможенную, налоговую и некоторые другие направления государственной политики, касающиеся нефтегазового и энергетического комплекса.

Отмеченные изменения оказали двоякое воздействие на отношения между корпорациями и правительством. С одной стороны, многие компании, особенно не располагавшие весомым административным ресурсом, лишились серьезного рычага воздействия на систему выработки и принятия государственных решений. Значение отраслевого лоббизма как основной формы представительства интересов в исполнительной власти существенно снизилось (либо приобрело локальные формы). С другой стороны, лоббизм ведущих корпораций переместился на более высокий уровень. Характерный пример: начиная с лета 2000 г. СМИ чуть ли не в один голос стали утверждать, что резкий рост цен на нефть позволяет изъять у нефтяных компаний получаемые ими сверхприбыли. Столь простое решение экономических и социальных проблем страны встретил горячую поддержку со стороны Министерства финансов и других фискальных органов. Был даже разработаны способы изъятия сверхприбылей (путем повышения внутрикорпоративных цен, экспортных пошлин, введения дополнительной платы за доступ к «трубе»). Понятно, что подобный проект не вызвал энтузиазма у нефтяных компаний, однако их попытки повлиять на позицию министра финансов Кудрина не увенчалась успехом. Тогда переговоры с нефтяниками вступил сам премьер. После решающей встречи, окончившейся фактической победой нефтяных корпораций, М.Касьянов многозначительно заметил, что “у нефтяников есть причины для недовольства правительством, поскольку оно в последние месяцы не вело нормального диалога с ними” [Ведомости 14.12.2000].

Где-то с весны 2000 г., а может чуть раньше, с момента создания Центра стратегического развития Г.Грефа, во властных кругах вновь стала популярна идея “антилоббистского правительства”, которую впервые пыталось реализовать правительство Е.Гайдара_3_. Тогда, как известно, дело кончилось тем, что во власть пришли представители старых министерских структур во главе с Черномырдиным и правительство из “антилоббистского” быстро превратилось в “суперлоббистское”.

Маловероятно, что данный вариант возрождения секторальных ведомственных структур повторится сегодня. Изменилась, как уже отмечалось, сама структура экономики, в результате чего ось “предприятие – отрасль – министерство” сменилось осью “корпорация – функциональные ведомства”. А это значит, что лоббизм, скорее всего, обретет новое качество и новое место в политической системе.

Пример с нефтяниками показывает, сколь сильно выросла роль «коллективного» лоббирования. Несмотря на некоторые заминки в функционировании созданного осенью 2000 г. при правительстве Совета по предпринимательству, в который вошли главным образом представители бизнес-элиты, совершенно очевидно, что и здесь “индивидуальный” лоббизм если и не отступает на задний план, то существенно дополняется взаимодействием, имеющим общественно-значимый характер.

Правда, пока еще трудно сказать, насколько далеко зайдет процесс институционализации отношений бизнеса и власти на данном уровне и как он скажется на системе функционального представительства в целом. Однако, судя по заявлениям компетентных лиц, правительство заинтересовано в том, чтобы знать и учитывать “консолидированную позицию” крупного бизнеса как по “ключевым направлениям экономической реформы”, так и по “прикладным вопросам”. Именно так сформулировал позицию правительства руководитель аппарата при премьере, координатор Совета по предпринимательству И.Шувалов. Одновременно он подчеркнул, что “ведет практически ежедневно диалог с предпринимателями”, и докладывает о результатах своих консультаций премьеру и другим членам кабинета, которые “по своим направлениям... также входят в контакт с предпринимателями” [Ведомости 04.12.2000].

Иначе говоря, с конца 2000 г. диалог корпоративной элиты с правительством приобрел постоянный, систематический характер, и есть основания полагать, что значение формализованных встреч и процедур будет возрастать.

Крупный бизнес в Государственной Думе

Как известно, Государственная Дума уже давно стала тем полем, где отраслевой и корпоративный капитал ведет активную лоббистскую деятельность. Правда, в отличие от органов исполнительной власти, здесь наблюдается отчетливая тенденция к непосредственному представительству интересов отдельных корпораций. Растет прямое участие крупнейших корпораций и в самом процессе думских выборов, где они выступают в роли своеобразных электоральных машин [см. Перегудов 2000б: 200-207]. Результатом такого рода активности стало, в частности, создание межфракционной группы «Энергия», насчитывающей более 70 членов. В СМИ упоминалось также о планах образования промышленной группы, однако они так и не были реализованы.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--