Книга: Керівник органу виконавчої влади адіністративно-правовий статус (Армаш)

Разом з цим сьогодні в українській юридичній науці існують дослідження лише окремих елементів адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, причому переважно у зв¢язку з розглядом інших питань, і відсутнє цілісне вивчення цього явища. Так, певним аспектам цієї складної та багатопланової проблеми приділяли увагу вітчизняні дослідники – В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Л.Р. Біла, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, В.К. Колпаков, Н.Р. Нижник, І.М. Пахомов, О.В. Петришин, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал, О.І. Щербак, М.К. Якимчук, Н.В. Янюк та деякі інші правознавці. Окремі питання встановлення правового статусу керівників органів виконавчої влади висвітлені у працях російських вчених Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, К.С. Бєльського, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, Ю.М. Старілова, Ю.О. Тихомирова. Але в більшості випадків питання встановлення і реалізації правового статусу керівників органів виконавчої влади розглядалось побіжно, у зв¢язку з вирішенням інших проблем – правового статусу органу виконавчої влади, державної служби тощо.

При написанні цієї монографії ми ставили собі за мету поглибити теоретичні засади і обґрунтувати шляхи вирішення проблеми нормативного закріплення і реалізації адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади.

Структура роботи побудована таким чином, щоб максимально врахувати особливості досліджуваної теми. Так, за основу структурування автором було взято не поелементну характеристику адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади, а саме розгляд видів керівників – державних службовців та політичних діячів. Це дало змогу уникнути повторюваності у викладені матеріалу та забезпечило логічне відмежування та акцентувати на тих чи інших особливостях різних категорій керівників органів виконавчої влади.

Ми висловлюємо щиру вдячність усім, хто порадами, критичними зауваженнями та моральною підтримкою допомагав досягти цілей у написанні цієї роботи. Низький уклін науковому керівнику, доктору юридичних наук, професору Авер’янову Вадиму Борисовичу за безцінні поради щодо ведення наукових досліджень та приклад професіоналізму, засвоїти який є для автора честю. Окрема подяка доктору юридичних наук, професору Тищенку Миколі Марковичу, доктору юридичних наук, професору Колпакову Валерію Костянтиновичу та доктору юридичних наук, професору Пацурківському Петру Станіславовичу, зауваження та поради яких стали для автора цінним джерелом наповнення дослідження аргументованими висновками та пропозиціями. Неоціненну допомогу у науковій роботі надав колектив відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави та права НАН України ім. В.М. Корецького, особлива вдячність доктору юридичних наук, професору Андрійко Ользі Федорівні, та кандидату юридичних наук Наумову Володимиру Леонідовичу.

Окрема подяка ректорові Гуманітарного університету «ЗІДМУ» м.Запоріжжя доктору наук з державного управління, професору Віктору Миколайовичу Огаренку .

Присвячено ж написання цієї монографії моїй родині: батькам – Булкіну Олексію Сергійовичу та Булкіній Євгенії Якимівні, чоловіку – Сахнюку Сергію Володимировичу та синам – Олексію і Євгену.

З повагою

Армаш Н.О.

ГЛАВА 1

історичний огляд розвитку системи центральних

та місцевих органів виконавчої влади в Україні у 1990 –200 5 р.

§ 1. Розвиток центральних органів виконавчої влади в Україні у 1990 –200 5 р.

Державне управління, що переважно реалізується через органи виконавчої гілки влади, потребує досить виваженого підходу. Це зумовлене тим, що держава представляє і захищає інтереси усього населення України, а отже при реалізації своїх функцій їй необхідно гармонійно поєднувати принцип універсалізації (рівність усіх перед законом, рівність громадян, чоловіка і жінки тощо) та принцип індивідуалізації (урахування законних інтересів незахищених верств населення, індивідуальний підхід до проблем кожного тощо). Основний тягар з досягнення цієї мети якраз і лягає на керівників органів виконавчої влади як осіб, через яких безпосередньо реалізуються функції виконавчої гілки влади, та які несуть персональну відповідальність за ефективність реалізації цих самих функцій. Тому дослідження розвитку виконавчої влади й особи керівника в історичному аспекті є дуже важливим фактором при реформуванні державного управління відповідно до вимог часу.

Так історично склалось, що на теренах нашої держави, як, зрештою, і на території усього Союзу Радянських Соціалістичних Республік, вся влада належала Радам. Відоме нам з тих часів гасло деякою мірою відображало стан справ у державному управлінні. За повної відсутності класичної владної тріади (розподіл на законодавчу, виконавчу та судову гілки) офіційно вся влада належала народові, який уособлювався Радами. Але, на наш погляд, ми теж могли б похвалитись на той час (хоч досить незвичним) квазі–розподілом гілок влади: влада ділилась між Радами і партійними органами, структура яких була вироблена та діяла із завидною пунктуальністю й чіткістю. Саме ці органи поділили між собою політичні та виконавчі функції. Політикою керували партійні структури, тоді як виконавчі функції повністю належали Радам, вони ж уособлювали в собі й прообраз органів місцевого самоврядування (до речі, з цією функцією вони справлялись якнайкраще!).

З прийняттям Декларації про державний суверенітет Україна зробила перший, але впевнений крок до кардинальних змін не тільки у державному устрої, а й у сфері суспільної ментальності. Державний механізм почав діяти зовсім по–іншому, але в повною мірою позбутися комплексу “молодшого брата” не вдалося і понині. Та необхідно розуміти, що п¢ятнадцять років для розбудови нової держави (саме нової , оскільки майже усі державні інститути для нас були нові) – це дуже короткий термін. У реформаторів початку 1990–х не було навіть найменшого досвіду у сфері розбудови демократичної, самостійної держави. Більшість управлінських і політичних рішень приймались за принципом спроб і помилок.

Сподіваємось, що аналітичне дослідження, яке ми пропонуємо у цьому розділі, певною мірою допоможе зробити висновки і в майбутньому зменшити питому вагу управлінських помилок.

Як ми вже зазначали, радянська система не знала поняття "орган виконавчої влади", а тому, щоб дослідити розвиток статусу саме керівника органу виконавчої влади, звернемось до періоду новітньої історії України з моменту проголошення суверенітету і до сьогодні.

Отже, згадаємо, що Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки, прийнята 20 квітня 1978 р., встановлювала особливу систему виконавчо–розпорядчих органів, які згодом трансформувались в органи виконавчої влади в сучасному розумінні. Зокрема, вона передбачала, що Рада Міністрів Української РСР (Уряд УРСР) є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади Української РСР. "Уряд об¢єднує і спрямовує роботу союзно–республіканських і республіканських міністерств і державних комітетів Української РСР, інших підвідомчих їй органів.

Союзно–республіканські міністерства і державні комітети УРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, підлягаючи як Раді Міністрів УРСР, так і відповідному союзно–республіканському міністерству або державному комітету СРСР.

Республіканські міністерства і державні комітети УРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, підлягаючи Раді Міністрів УРСР"[1] .

Законом УРСР “Про Раду Міністрів УРСР” більш конкретизується поняття та призначення міністерств і державних комітетів[2] . Зокрема, на відміну від Конституції УРСР, цим законом міністерства та державні комітети вважаються центральними органами державного управління УРСР.

Міністерства УРСР здійснюють керівництво дорученими їм галузями управління і несуть відповідальність за стан і розвиток цих галузей, за виконання державних планів і розв’язання інших завдань, які стоять перед відповідними галузями. Союзно–республіканські міністерства УРСР керують дорученими їм галузями управління, підпорядковуючись як Раді Міністрів УРСР, так і відповідному союзно–республіканському міністерству, а в окремих випадках – державному комітету СРСР. Республіканські міністерства УРСР керують дорученими їм галузями управління, підпорядковуючись Раді Міністрів УРСР. Рада Міністрів УРСР може покладати на міністерства УРСР здійснення окремих функцій міжгалузевого управління. Міністерства УРСР очолюють міністри, які несуть персональну відповідальність за виконання відповідними міністерствами покладених на них завдань і здійснення ними своїх функцій.

Державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління та несуть відповідальність за стан і розвиток дорученої їм сфери управління. Союзно–республіканські державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління, а в окремих випадках – галузеве управління, підпорядковуючись як Раді Міністрів Української РСР, так і відповідному союзно–республіканському державному комітету СРСР. Республіканські державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління, підпорядковуючись Раді Міністрів УРСР. Державні комітети УРСР очолюють голови державних комітетів, які несуть персональну відповідальність за виконання відповідними державними комітетами покладених на них завдань і здійснення ними своїх функцій.

На основі цих нормативно–правових актів можна виділити такі види існуючих на той час міністерств та інших органів цього рівня:

– Союзно–республіканські міністерства СРСР;

– Союзно–республіканські державні комітети СРСР;

– Союзно–республіканські міністерства УРСР (17);

– Союзно–республіканські державні комітети УРСР (13);

– Республіканські міністерства УРСР (8);

– Республіканські державні комітети УРСР (1).

Як бачимо, при побудові вертикалі виконавчо–розпорядчих органів та регламентації їх діяльності в Основному Законі чітко простежується субординація союзних та республіканських органів. Враховуючи те, що конституційні документи були насамперед політичними і розроблялися в ідеологічних відділах ЦК КПРС, а також статус квазі–держави, якою була Українська РСР, то дивуватися з цього приводу не варто. Такий масив союзно–республіканських міністерств і державних комітетів, створених СРСР, та органів з таким самим статусом, але вже створених самою УРСР, практично нівелював закріплену Конституцією можливість республіканських міністерств і державних комітетів самостійно керувати дорученими їм галузями та здійснювати міжгалузеве управління. До того ж, аналізуючи співвідношення кількості республіканських і союзно–республіканських органів та норму закону, в якій надається перелік міністерств і державних комітетів кожного з рівнів, можна казати про повну перевагу союзних органів (як кількісно так і якісно). Звернемо увагу, що за 17 союзно–республіканських міністерств лише 8 республіканських; а за наявності 13 державних комітетів союзно–республіканського значення, лише 1 (!) – республіканський комітет. Якісною ознакою республіканських органів державного управління, було їх “господарське” призначення, на відміну від переважно стратегічних союзно–республіканських органів. Порівняємо: згідно зі ст. 23 Закону “Про Раду Міністрів УРСР”, до республіканських міністерств УРСР належать:

– Міністерство будівництва;

– Міністерство будівництва і експлуатації автомобільних шляхів;