Книга: Керівник органу виконавчої влади адіністративно-правовий статус (Армаш)

– Міністерство місцевої промисловості;

– Міністерство побутового обслуговування населення;

– Міністерство промисловості будівельних матеріалів;

– Міністерство соціального забезпечення;

– Міністерство транспорту.

Як бачимо, питання оборони, охорони здоров¢я, фінансування, зв’язку, міжнародних відносин та багато інших стратегічно важливих питань, виходили за межі республіканського підпорядкування і належали до компетенції союзно–республіканських органів (міністерств та державних комітетів).

Новий, і мабуть, перший етап у державному будівництві розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р.[3] . На той час уже по–новому сприймалися органи державної влади з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Зокрема, Законом Української Радянської Соціалістичної Республіки від 24 жовтня 1990 р. було внесено зміни до Конституції УРСР, згідно з якими зі ст. 122 зникають згадки про союзно–республіканські міністерства і державні комітети СРСР. Це вже хоч і невеликий, але помітний крок до незалежності України, бодай в управлінсько–виконавчій сфері. Цим змінам передував Закон УРСР від 3 серпня 1990 р. "Про міністерства і державні комітети Української РСР", прийнятий на виконання Декларації про державний суверенітет, який містив перелік із 22 міністерств та 14 державних комітетів саме Української РСР , що охоплювали увесь спектр державного управління[4] .

Окрім цього, в Декларації зазначалося, що державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Це вже передбачало певний розподіл функцій колишніх партійних організацій між незалежними один від одного органами. Почалося реформування деяких елементів державності. Майже за півр. Рада Міністрів трансформувалася в Кабінет Міністрів, який очолював посадовець з європейською назвою – Прем¢єр–міністр, а уся система виконавчо–розпорядчих органів одержала єдину назву органів державного управління[5] . За Законом УРСР “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР” від 19 червня 1991 міністерства та інші органи цього рівня вже звично для нас визначалися як центральні органи , але все ще державного управління[6] . Незважаючи на пряму вказівку в Декларації про державний суверенітет на необхідність існування саме виконавчої гілки влади, термін “органи виконавчої влади” законодавчого закріплення набув лише 14 лютого 1992 р. в зв¢язку з прийняттям Закону України “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України”. Майже одночасно було виданий Указ Президента України “Про міністерство України”[7] . Подальший розвиток набуло реформування і, так званих, “інших органів виконавчої влади”. Окрім державних комітетів, Постановою Кабінету Міністрів України “Про державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи державної виконавчої влади” від 8 квітня 1992 р. передбачалось створення “інших органів державної виконавчої влади”, до яких, з урахуванням змін і доповнень упродовж 1992 – 1995 р., входили:

- Комітет з питань соціального захисту військовослужбовців;

- Комітет по Державних преміях України імені Т. Шевченка;

- Державна інспекція України по захисту прав споживачів;

- Головне архівне управління;

- Головне управління геодезії, картографії та кадастру;

- Головне управління по охороні державних таємниць у пресі та інших засобах масової інформації;

- Національне космічне агентство України;

- Державне агентство України з авторських і суміжних прав;

- Вища атестаційна комісія України;

- Рада в справах релігій;

- Державний фонд української кінематографії[8] .

Взагалі, починаючи з проголошення суверенітету Української держави у 1990 р., і закінчуючи активізацією державотворення у 1995–1996 р. (наближення до прийняття Конституції незалежної України) зміни, що відбувалися на тлі реорганізації системи центральних органів виконавчої влади, були спрямовані переважно на корегування кількості або самих органів, або ж чисельності їх апарату (часто, на користь збільшення).

Що ж стосується істотних змін функціональних повноважень центральних органів виконавчої влади або ж правового статусу керівників центральних органів виконавчої влади, то таких не відбувалося, і лише в порядку внесення змін до Конституції України, змінювались назви керівних посад та самих органів. Остання редакція конституційної норми мала такий вигляд: “Міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади України здійснюють керівництво дорученими сферами управління, несуть відповідальність за їх розвиток; у межах своєї компетенції видають акти, організують і контролюють їх виконання”. Але з часів прийняття Закону УРСР “Про Раду Міністрів УРСР"[9] 19 грудня 1978 р. та внесення останніх змін до нього у 1989 р. не було прийнято ані нового закону, який регламентував би правовий статус вищого органу виконавчої влади, його керівників і вищих посадовців з урахуванням вимог часу, ані змінено застарілий. До речі, цього не відбулося і до сьогодні.

Другим, але своєрідним перехідним етапом стала підготовка до прийняття нової Конституції України. Початок цього періоду, на наш погляд, датується 19 червня 1991 р., коли була затверджена Концепція нової Конституції України, і певним чином він збігається з попереднім етапом, але ототожнювати їх не варто. Це пояснюється тим, що процес державотворення, починаючи з моменту проголошення незалежності України у 1991 р. розділився на дві течії: за однією політичні сили намагалися виробити нові порядки нової держави (Концепції, “проміжні” конституційні акти); за іншою – “підтягнути” застарілі норми до сучасних вимог. Остання течія і зумовила довготривалість реформування державного будівництва і прийняття нової Конституції. Це, у свою чергу, пояснюється тим, що метод “підтягування” застарілих норм довгий час підтримувався не тільки консервативними політичними силами, яким вигідно було хоч і не вороття назад, то, принаймні, гальмування руху вперед, а й реформаторами, які намагалися не допустити появи прогалин у новому законодавстві до його повної розробки та узгодженості.

Отже, повернемось до аналізу нормативно–правових актів перехідного періоду. Як уже зазначалось, провісником нового законодавства виступила Концепція нової Конституції України[10] . В цьому документі органам виконавчої влади було приділено досить незначну увагу.

Так, передбачалося створення принципово нової системи виконавчої влади, яка мала здійснюватися Президентом, Віце–президентом Республіки, Кабінетом Міністрів та державною адміністрацією. Отже, планувалася дворівнева система органів виконавчої влади: перший рівень – Кабінет Міністрів як керівний орган загальної компетенції; другий рівень – міністерства, державні комітети та інші органи державного управління як елементи функціонально–галузевого управління. Останні, у свою чергу, поділялися на рівні за територіальним чинником: на центральну (міністерства, комітети та інші відомства) та місцеву адміністрацію. Як бачимо, це досить новий підхід до побудови системи органів державного управління, якщо пам¢ятати, що Концепція приймалась ще до проголошення незалежності України. Зокрема, політичною новизною був відхід від реалізації на місцях виконавчих функцій Радами народних депутатів і запровадження саме управлінських , а не представницьких органів в особі місцевих адміністрацій. На вищому ж рівні значних змін не передбачалося. Єдине, що одразу привертало увагу, – велике значення, яке відводилося Президенту у сфері виконавчої влади. Але треба пам¢ятати, що Концепція визначала фундаментальні (методологічні) засади державотворення і мала націлювати подальше законодавство на додержання обраних стратегічних планів.

20 березня 1995 р. Указом Президента України було по–новому врегламентовано діяльність центральних органів виконавчої влади, як сказано в самому документі – "з метою визначення загальних правових засад діяльності центральних органів державної виконавчої влади України в умовах ринкової економіки…”[11] .

Документом, який завершив перехідний етап, став Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України”, який був укладений 8 червня 1995 р.[12] . Цей документ був прийнятий на тлі майже піврічного протистояння між більшістю Верховної Ради України та Президентом України та містив нормативно визначену логіку подальшого конституційного процесу.

Як і Концепція, Конституційний Договір регламентував лише діяльність Кабінету Міністрів України і вказував на те, що “Уряд України – Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним”. Опосередковано цим договором було запроваджено нову структуру органів державної влади. Як ми вже зазначали вище, Кабінет Міністрів позначався вже як центральний колегіальний орган державної виконавчої влади, на відміну від його керівного статусу не тільки в Концепції нової Конституції, а й в діючій на той час Конституції. Поряд з цим ч. 2 ст. 35 Договору згадує міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади. Це дає підстави стверджувати про певне вирівнювання статусів Кабінету Міністрів, міністерств та відомств шляхом зарахування їх до однієї категорії – центральних органів виконавчої влади. Але це навіть гіпотетично не могло зашкодити субординаційним відносинам між Кабінетом Міністрів та іншими центральними органами виконавчої влади, що історично склалися та мали під собою теоретичне, юридичне і практичне підґрунтя. І все завдяки тому, що Кабінет Міністрів завжди виступав як орган загальної компетенції, на відміну від органів спеціальної компетенції – міністерств та відомств, що вже передбачає певну залежність останніх від Кабінету Міністрів.

І, насамкінець, у Конституційному Договорі нарешті був законодавчо закріплений перехід від представницько–державного управління на місцях (в особі Рад народних депутатів) до суто державного управління (в особі державних адміністрацій).

Початок третього етапу ознаменувався прийняттям нової Конституції України 28 червня 1996 р., але будь–яких кардинальних змін у систему органів виконавчої влади вона не привнесла[13] . Вже вкотре було скориговано правовий статус Кабінету Міністрів, за яким він визначається як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Статус Міністерств та інших органів виконавчої влади цього рівня не змінився і вже за традицією ці органи визначаються як центральні . До того ж жодної конкретизації правового статусу центральних органів виконавчої влади Конституція України не містить. Не визначаються нею і види центральних органів виконавчої влади, хіба що за винятком міністерств; законодавець у цьому випадку по всьому тексту документа переважно обмежується формулюванням “міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” (за винятком деяких органів виконавчої влади, які названі прямо), передаючи це питання на відкуп спеціальних нормативно–правових актів.

???? ????? ????? ??????????? ????? ?????????? ??????? ?? ????????? ???????? ̳??????? ???????. ???????, ????????? ????????? ??????? ??????????? ??????? ??????????????????? ????? ? ????? ????????? ??????? ?????????? ????? ???? ???????????? ??????????, ?????????? ? ????? ??????????? ???? ?????????, ????????????? ?? ?????????? ?? ???????? ???쒺?????????? ??????? ??????????? ?? ????? ??????????? ??????? ?????????? ????? (?. 15 ??. 106 ??????????? ??????? ???????? 1996 ?.). ?? ????, ?????????? ??????? ???? ?????? ?????????? ?????????? ???? ?????????? ????????? ?????????? ????? ? ???????. ????????, ???????????, ?? ?? ??? ?????????, ??????? ????? ?????? ?????????? ?????, ??? ????? ???????? ?? ????????? ????????????, ?????????, ̳?????????? ??????????? ????? (?. 4 ??. 114 ???????????), ?????? ??????? ??????? (?. 14 ??. 106 ???????????) ????.??????? ???????: ?? ??? ????????? ??????? ?? ???? ?????? ????????????? ??? ???????????????? ???? ??????? ³??????? ?? ?? ???? ???? ???? ? 2003 ?. ?????????????? ????? ???????[14] . ? ?????? ??????? ??? ???????? ?????????? ???????? ?. 15 ?.1 ??. 106 ??????????? ??????? (?????? ??? ???????????? ?????????? ??????? ???????????????? ?????????? ?????? ?????????? ?????) ??? ???????? ????? ?? ????, ?? ??????????? ??????? ???????? ?????? ?? ???????? ?????????? ????????? ?????, ? ???? ?????? ????????? ?????, ?? ???????? ????? ??????????? ????? ???? ?? ????????, ? ????? ??????????? ?? ? ??????, ?? ??????????? ???????????? ?? ???????? ???????. ?????????????????? ???? ??????? ?????????? ?? ?????? ??????????? ??????? ? ??????????? ??.?????? ? ??????????? ?. 15 ?. 1 ??. 106 ??????????? ??????? ?? ??????????? ?????????? ??????? ????????, ???????, ????????????? ??????????? ?? ????? ??????????? ??????? ?????????? ?????. ?????????? ?? ????????????, ????????? ??????? ??????? ????????????? ???????????? ?????????? ?????? ??????? ?? ???? ?? ??????????, ? ???? ? ?? ???????? ???쒺?????????? ??????? ?? ????? ? ????? ??????, ???????????? ?? ????????? ??????? ?????????? ?????. ????? ??????????? ???? ??????????? ?????????? ??????? ?. 15 ?. 1 ??. 106 ??????????? ??????? ?? ???????.????? ? ??? ??????????? ??????? ????????????? ??? ?????????????? ???????? ????????? ???????????? ?? ???? ?????????? ?????? ?????????? ????? ????? ????????? ?? ?????? ?? ??????????. ???? ?????? ?? ?????? ???????????, ? ? ???? ? ??????? ???????? ???????????? ???????????? ????? ??????? ????????? ?????. ???, ? ??????????? ??????? ??????? ??? ̳?????????? ?????????? ????? ???????, ???????????? ????????? ?????????, ???????????, ?????????? ??????? ????? ????????? ?? ??????????? ????????? ???? ??????? (?. 22 ?. 1 ??. 85). ? ????? ???????? ???????????? ??????? ????? ?????? ?? ??????????, ????????? ??????? ??????? ???????, ??????? ?????????? ????? ???????, ??????? ??????????? ????? ???????, ?? ?? ??????? ??????? ?? ?????? ???? ???????????? ??????? ? ??????? ???????, ???????????? ????? ???? ?????? ????????? ??????? (?. 4, 5 ??. 107 ??????????? ???????).???????????? ? ??????????? ??????? ????? ?? ?????????????? ???? ??????????? ?? ????? ??????????? ??????? ?????????? ?????, ?? ????, ?????? ?? ??????? ??????? ???????????. ????? ???????? ?????? ????? ???????????? ???????? ?????????? ???????????? ??????.???????????? ????? ??????? ??????????? ?? ????? ??????????? ??????? ?????????? ?????, ??????????? ??????? ??? ????? ??????????? ?? ????????? ? ????? ???????????? ??????????????.???????????? ???????????? ??????? (????? ?? ??????????????) ???? ??????????? ?? ????? ??????????? ??????? ?????????? ????? ???????? ????? ??????????? ?????????? ??????? ???? ?? ?????????????. ? ???? ????????????? ????? ??????? ?? ?????? ???? ??????? ?? ????? ?? ??????? ??????? ???????????, ?? ???????? ? ?????, ???????? ?? ???? ????????? ?? ????? ????????????? ??????????? ????????? ?????????? ????????? ????? ?? ???????? ???????? ??? ???????? ?? ????? ?????????????? ??????????? ??? ???????, ??????? ?? ???????????? ????????? ???? ??????? ???? ??????? ????? ?? ??????????? ?? ?????????? ???????????? ???????? ??????? ??????? ????????? ????.????? ?????, ???????? ?????????????? ??? ???????, ????????? ?. 15 ?. 1 ??. 106 ??????????? ??????? ? ??????? ??????????????? ??????? ????? ???????? ???, ?? ??? ?????????? ??????????? ???? ????????????? ??????????? ?? ????? ??????????? ??????? ?????????? ????? ????????? ??????? ?? ???????? ???쒺?????????? ???????, ????? ? ????? ?????? ?? ????????? ??????? ?????????? ?????, ???? ???????????????? ???????????? ?? ???? ?????????? ?????? ?????????? ?????, ?? ???????? ?????????? ? ??????????? ??????? ????? ??? ??????? ?? ?? ????????? ????????? ???????????, ?? ???????? ? ?????.