Курсовая работа: Административно-правовые аспекты деятельности исполнительной власти и органов местного самоуправления
Ряд принципиальных новаций и установок внесла Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., разделяющая систему государственной власти и систему местного самоуправления, признающая необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий. Выделение местной власти из государственной стало попыткой преодолеть тенденцию советского периода к огосударствлению местных органов власти. А в Указе Президента от 15.10.99 № 1730 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» даже определяет ряд проблем, возникших при становлении местного самоуправления:
1. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов.
2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.
3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:
принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;
невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
4. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.
5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
6. Недостаточное обеспечение финансово - экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие.
7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.
8. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.
9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.
Также следует отметить и переход от командной к рыночной экономике, в результате чего возникли разнообразные формы собственности, что потребовало новых форм её защиты со стороны государства, потому что оставив рынок на произвол судьбы, государство впоследствии поплатится, соответственно необходим с его стороны контроль, и, прежде всего, административно-правовой, одновременно не забывая и про роль местной власти. В последующий период одним из направлений государственной политики в области местного самоуправления стало формирование правовой базы, обеспечивающей становление местной власти. Важнейшим элементом было формирование финансово-экономической основы и осуществление государственной поддержки, для чего в 1997 году был принят ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
В послесоветский период происходили сложные процессы трансформации, как в политической жизни страны, так и в других сферах деятельности, важным достижением которого является реальное разделение властей, закрепленное в Конституции РФ 1993 года, где уже отдельно существуют и на практике реализуются как государственная, так и местная власти.
1.2 Исполнительная власть в системе государственной власти
Так как у государства возникает необходимость реализации исполнительной власти, то соответственно возникает и вопрос о том, какая часть государственно-властного механизма будет заниматься осуществлением этой власти.
Конституция РФ 1993 года вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие «исполнительная власть», а также её четко выделяет в системе разделения властей, предусматривает отнесение установленной системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти к ведению Российской Федерации. И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление, как о самой исполнительной власти, так и о реализующих её органах. Так, ст. 77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и её субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации[1] . Отсюда следует, что в систему федеральной власти, входит ещё и власть субъектов, где также закрепляется соответствующие звенья системы исполнительной власти. Также можно дать краткое определение исполнительной власти в целом – это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определённых сферах ведения путём реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права[2] .
Исходя из этого определения следует, что задача исполнительной власти – исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов, но на предписаниях не только представительной власти должна осуществлять исполнительная власть, так как это противоречит тому, что конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, то есть содержать взаимные противовесы для всех властей[3] . Иначе говоря, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой. Соответственно исполнительная власть реализуется, например, и на постановлениях Конституционного Суда РФ.
Также следует рассмотреть вопрос и о соотношении исполнительной власти и государственного управления в целом. Государственное управление представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть[4] . Из этого определения ясно видно, что государственное управление гораздо шире понятия исполнительной власти, потому что его осуществляют все государственные органы любой из ветвей власти. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности звеньев государственного аппарата, а в конкретно – исполнительных органов, являющимися органами государственного управления. Примером может служить раздел III Лесного Кодекса Российской Федерации, в 8 главе которого говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление » в регулируемой кодексом области.
Можно также выделить аппарат исполнительной власти, который представляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве её субъектов, а также организационный механизм её реализации, то есть органы, находящиеся на различном иерархическом уровне: Правительство, министерства, службы.
Однако термин «исполнительная власть», как было сказано выше, приобрёл конституционный статус, а «государственное управление» перешел в разряд теоретических[5] . Поэтому исполнительная власть представляется нам как совокупность органов её осуществляющих, названных в Конституции РФ и других нормативно-правовых актах (ФКЗ от 26.02.97 № 2 «О правительстве Российской Федерации» и т. д.).
Важно также заметить и то, что исполнительная власть не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность, то есть единая система органов исполнительной власти не есть сама исполнительная власть, она лишь получает своё выражение в их практической деятельности[6] . Соответственно все субъекты исполнительной власти являются звеньями государственного управления, однако в данную систему не будут входить звенья, выходящие за принцип разделения властей.
Место исполнительной власти является одним из основополагающих в системе государственной власти, так как она реализует один из важных принципов демократического государства, а также деятельность государственных и муниципальных органов, воздействующих на общественные интересы для достижения социально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное и прогрессивное развитие[7] .
1.3 Местная власть как элемент правого государства
Как гласит третья статья Конституции РФ «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», поэтому можно утверждать, что самоуправление является одной из форм реализации принадлежащей народу власти. Оно занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством[8] . Хотя органы государственной и местной власти несколько разграничены, но одновременно они и тесно взаимосвязаны, а именно вся власть исходит от народа. На многие вопросы, которые решает местное самоуправление, оказывает влияние государство. В свою очередь органы местного самоуправления могут наделять отдельными государственными полномочиями.
Так как местное самоуправление выделяется как важный элемент гражданского общества, то оно должно также включать в себя основные черты или принципы этого гражданского общества. Эти принципы получили правовое закрепление в Европейской хартии, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы[9] . В Российской Федерации, как это неоднократно говорилось, закрепляется в Конституции и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но следует заметить, что в этих законах не содержится конкретный перечень принципов, в том же Федеральном Законе лишь указываются общие принципы: правовые, территориальные, организационные, экономические. Все эти принципы во многом сходны с принципами гражданского общества. Так, например, к правовым принципам относится: приоритет общепризнанным принципов и норм международного права, международных договоров; осуществление правового регулирования в порядке, установленном в Законе: возможность судебной защиты. К территориальным принципам относится; осуществление местного самоуправления на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах; установление и изменение границ территорий муниципальных образований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона; преобразование муниципальных образований. Организационные принципы: органы местного самоуправления не входят в состав органов государственной власти; избираются непосредственно населением и образуются представительным органом муниципального образования; структура определяется муниципальным образованием самостоятельно с учетом требований Закона. К экономическим принципам относится: признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности; наличие у каждого муниципального образования своего бюджета. А в общие принципы организации местного самоуправления включено: самостоятельность решения населением вопросов местного значения, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гласность деятельности местного самоуправления.
Важной чертой, определяющей местное самоуправление как элемент демократического государства, является предоставленная населению возможность самостоятельного решения вопросов местного значения. Эту черту характеризует: самостоятельное решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, через выборные органы местного самоуправления; финансовая самостоятельность местной власти, гарантированная самостоятельность и запрет вмешательства государственной власти за исключением отдельных случаев.
Согласно Конституции РФ принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина, признаются человек, его права и свободы высшей ценностью. Соответственно деятельность местного самоуправления также основана на этом принципе, являющимся важнейшим элементом муниципальной демократии[10] . Это реализуется в процессе деятельности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. Следует отметить и принцип законности. Вся деятельность осуществляется на основе Конституции и законах. Предполагается законодательное разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государственной власти, субъектов федерации и муниципальными образованиями. Гарантируется обязательность исполнения актов муниципального образования, за их неисполнение следует ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов федерации. Отсюда и следует, что законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления.