Курсовая работа: Особенности формирования субфедеральной долговой политики на примере Удмуртской Республики

Финансовый кризис, спровоцированный неэффективной долговой политикой федерального правительства, повлек за собой значимое ухудшение суверенного кредитного рейтинга России, а вслед за ним и показателей долговых обязательств всех субъектов Федерации, включенных ранее в рейтинг-листы ведущих международных агентств. Так, агентство Standart & Poor’s после августовских событий понизило сразу на несколько позиций рейтинг Москвы, Санкт-Петербурга, Ямало-Ненецкого автономного округа, Самарской, Иркутской и Свердловской областей по заимствованиям в иностранной валюте с В+ до ССС, т.е. до уровня, который свидетельствует о низком качестве и высоком риске долговых инструментов.

Поскольку заимствования субъектов Федерации, как правило, уступают по критерию надежности заимствованиям федерального уровня, для того, чтобы привлечь необходимые заемные ресурсы на рынке, органам власти регионального уровня приходится тем или иным образом компенсировать инвесторам высокие риски.

На практике это обычно обеспечивается двумя основными путями: а) за счет более высокого, чем у аналогичных долговых обязательств, размещаемых федеральным правительством, уровня процентного дохода (купонной ставки) по этим облигациям; б) за счет льгот по подоходному налогу, устанавливаемых региональными властями или местными юрисдикциями дополнительно к тем налоговым освобождениям, которые обычно предусматриваются для субфедеральных облигаций в рамках федерального законодательства. Вместе с тем, необоснованное повышение цены заимствований, в свою очередь, может привести к удорожанию обслуживания долга и ухудшению состояния регионального бюджета. В такой ситуации неизбежно возрастает риск дефолта.

При этом реально отвечать за него далеко не всегда будет допустивший его орган региональной власти. Дело в том, что требование полной ответственности по долгу применительно к субфедеральным образованиям в экономической действительности обычно реализуется лишь в отношении той части долга, которая обеспечивается доходами от самоокупаемых проектов, осуществляемых с помощью привлеченных средств. Что касается другой его части – так называемого долга общего покрытия, обеспечиваемого всеми доходами бюджета территории, - то здесь ответственность региональных администраций, как правило, носит ограниченный характер. Так, в США при наложении взыскания на доходы субфедерального органа власти суды руководствуются положением о том, что обслуживание долга не должно препятствовать в выполнении им своих основных функций и приводить к неоправданному увеличению налогового бремени на местное население. Фактически это означает, что право кредитора рассматривается как вторичное по отношению к праву жителей данной территории не подвергаться налогообложению выше определенного уровня. В США разработан особый подход к банкротству муниципальных органов власти. В действующем Федеральном кодексе о банкротстве, в частности, предусмотрены, следующие существенные ограничения:

- процедура банкротства муниципальных органов власти не может быть инициирована кредиторами, как это имеет место в случае с частными корпорациями. Инициатива здесь может исходить только от самого органа власти субфедерального уровня;

- в процессе рассмотрения дела муниципалитет вправе осуществлять новые заимствования;

- активы муниципалитета не могут быть реализованы в принудительном порядке.

В условиях ограниченной экономической ответственности субфедеральных образований возрастает опасность фактического переложения бремени долга субъектов Федерации: а) на все общество; б) на федеральный уровень власти.

Первое будет иметь место, если существует размытость границ денежной власти, приводящая к фактическому существованию нескольких эмиссионных центров. Подобная ситуация складывалась в некоторых странах Латинской Америки, где нерегулируемый рост субфедеральных заимствований и отсутствие должностного контроля со стороны центрального банка приводили к масштабной кредитной эмиссии, способствующей усилению инфляции.

Но даже в том случае, если бюджетная и денежно-кредитная системы, четко разграничены, часть ответственности за необоснованные заимствования субъектов Федерации так или иначе принимает на себя федеральный Центр. В действительности перемещение долгового бремени на федеральный уровень власти может принимать различные формы, которые с известной долей условности можно разграничить на прямые и косвенные (скрытые).

Прямое перенесение долговой ответственности, фактически означающее увеличение бремени федерального долга, будет наблюдаться в ситуации. Когда федеральное правительство добровольно принимает на себя обслуживание долгов субфедеральных органов власти. В качестве примера здесь можно привести действия правительства Бразилии в первой половине 90-х годов. В соответствии с принятой программой поддержки перестройки и финансовой стабилизации штатов оно предоставило региональным властям специальные займы общим объемом около 2 млрд. реалов для погашения частей имеющейся у них задолженности.

Очевидно, что такие действия со стороны центральной власти могут быть вызваны чрезвычайными обстоятельствами, когда существует реальная угроза нарушения основных конституционных прав граждан вследствие недопустимого сокращения бюджетных расходов в регионах. Опасность подобного развития ситуации особенно высока при наличии следующих условий:

- когда дефицит региональных бюджетов принимает хронический характер;

- в случае накопления значительного объема просроченной субфедеральной задолженности;

- если невыполнение долговых обязательств региональными администрациями принимает лавинообразный характер и др.

Вместе с тем практика осуществления непосредственного обслуживания субфедеральных долгов федеральным правительством справедливо расценивается как «плохая практика» финансового управления, поскольку: во-первых, увеличение бремени федерального долга может существенно ограничить возможности проведения нормальной денежно-кредитной политики государства, амнистирование неисправных должников провоцирует дальнейшее наращивание необоснованных заимствований на субфедеральном уровне, что в конечном итоге может еще больше усугубить общеэкономическую ситуацию.

Прямое перенесение долговой ответственности регионов на федеральный уровень власти может также носить вынужденный характер. В частности, взыскание за неисполнение ими своих обязательств в судебном порядке может быть обращено на доходы или имущество государства в целом. Особенно велика опасность такого развития событий в случае невыполнения обязательств по внешним заимствованиям.

В явном виде это касается практики государственного гарантирования кредитов, фактически предоставляемых субфедеральным органам власти. Оно достаточно широко используется, в частности при внешних заимствованиях. Наиболее актуально такое гарантирование для стран с развивающейся экономикой, где, с одной стороны, чрезвычайно высока потребность в привлечении внешних инвестиций для решения наиболее острых региональных проблем, а с другой – затруднен доступ к та