Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации обозначены в ст. 4 Закона:

1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее – органы прокуратуры) и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

2. Органы прокуратуры:

-осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;

-действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;

-информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

3. Прокуроры и следователи органов прокуратуры (далее – прокуроры и следователи) не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

4. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.

5. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Следует также указать на отличие прокурорской власти от иных видов власти, которое заключается в прокурорском надзоре за исполнением законов и уголовном преследовании. Говоря о последнем, следует отметить, что согласно действующему Закону о прокуратуре РФ (ст.1 ч.2) прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Поскольку осуществление уголовного преследования является функцией государственной власти, входит в предмет деятельности органов прокуратуры согласно действующему законодательству (Закон о прокуратуре РФ, Уголовно-процессуальный кодекс), поэтому оно отнесено к видовому отличию прокурорской власти, как форме ее осуществления.

Изложенное позволяет сделать вывод, что прокурорская власть – вид государственной власти, осуществляемый в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования.

Как следствие, предлагаются меры законодательного характера, направленные на обеспечение нормального функционирования органов государственной власти (включая прокуратуру), единства действий всех ветвей власти, сопровождающиеся системой сдержек и противовесов.

Прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура а потому, что с возникновением законности в государстве появляются органически связанные между собой объективные потребности в обеспечении ее единства и к этому направлена функция надзора. И если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности – явление уникальное. Эта обязанность возложена государством только на один орган – прокуратуру Российской Федерации[8] .

Надзор за исполнением законов в Российской Федерации представляет собой закономерно и в силу внутренней потребности возникший один из основных видов государственной деятельности и осуществляется он специальным органом, отличающимся по своему правовому статусу, системе построения, структуре, предмету, методу, задачам и целям деятельности, называемым «прокуратурой» и имеющим все признаки органа государственной власти. И данное явление в современной правовой системе Российской Федерации, служит прогрессивным фактором, приводящим в активное и постоянное движение все ее демократические механизмы с учетом специфики России.

Из изложенного видно, что прокурорский надзор в Российской Федерации представляет собой отдельный и самостоятельный вид основной (конституционной) деятельности государственной власти:

-осуществляемый в целях охраны и защиты законности как одной из составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, без вмешательства во внутренние функции правоприменяющих субъектов, специально созданным органом государственной власти, имеющим специфические полномочия и не входящим ни в президентскую и ни в одну из трех ветвей власти;

-проводимый во всех сферах общественных отношений, урегулированных правом, и во всех стадиях процесса государственного преследования правонарушения – от поиска и обнаружения его до привлечения правонарушителя к законной ответственности, независимо от вида правонарушения и вида юридической ответственности, включая процесс предупреждения нарушения законности (в т.ч. и преступности), устранения их последствий[9] .

3. Надзор за соблюдением законности, прав и свобод человека и гражданина

Правозащитная функция органов прокуратуры – одно из зве­ньев правозащитного механизма в государстве, реализующегося специальными правовыми институтами. Многолетние статисти­ческие наблюдения свидетельствуют о безусловно активной роли органов прокуратуры в отстаивании прав и законных интересов граждан. В настоящее время число обращений граждан за защитой в органы прокуратуры превышает более чем в десять раз число обращений в суды.

Чтобы отразить ди­намику роста таких обращений, прокурор Саратовской области Макаров А. приводил следующие цифры по Саратовской области: в 1994 г. – 14 тыс., 1995 г. – 16 тыс., 1996 г. – 18 тыс. Каждое третье из них удовлетворено. Для сравнения: в судебные инстанции области поступило жалоб на неза­конный арест, действия должност­ных лиц, административные взы­скания и т. д. менее 2,8 тыс.[10]

Всего же по протестам прокуроров, например, в 1996 году отменено свыше 60 тысяч актов органов власти, управления и контроля, грубо нарушающих права и свободы граждан[11] . При этом четверть этих актов издается в системе местного самоуправления.

Юристы отмечают расширяющийся в ряде субъектов Федерации процесс деваль­вации провозглашенных в стране прав и свобод. В первую очередь это попытки региональных властей ограничит права граждан, установленные Конституцией Российской Федерации (права работников несовершеннолетних, предпринимателей), и в то же время неправомерно расширить сферу использования мер административного принуждения. Чаще всего нарушается налого­вое, земельное, жилищное, трудо­вое, административное законодатель­ство, а также законы, предусматри­вающие предоставление льгот граж­данам. Нередко издаются правовые акты, неправомерно ограничиваю­щие права и свободы граждан, уста­навливаются не предусмотренные законом штрафы, налоги, сборы[12] .

Прокурорский надзор в данном случае служит дополнительной гарантией справедливого распределения социальных возможностей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.

Конституцией РФ закреплены такие важнейшие принципы правового статуса личности, как: равноправие; неотчуждаемость прав и свобод; непосредственное действие прав и свобод; гарантированность прав, свобод и обязанностей; запрещение злоупотребления правами и обязанностями; запрещение на незаконное ограничение конституционных прав и свобод.

В статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» № 168-ФЗ от 17 ноября 1995 г. сказано, что деятельность прокуратуры подчинена решению главной задачи: обеспечению верховенства закона, единства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обособлена в специальную главу Закона (статья 26, 27), что на деле не означает противопоставления надзорной деятельности по защите публичного интереса. И законодатель, и социальная практика исходят из единства прав и обязанностей граждан, их коллективов.

Осущест­вляющие надзор за соблюдением прав и свобод прокуроры обязаны ощущать грань дозволенного как со стороны граж­дан, так и со стороны государственных органов. Права, как известно, всегда связаны с определенными обязанностя­ми. Однако во всех случаях должен торжествовать принцип: «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 статьи 55 Конституции РФ). Эта статья является принципиально важной для определения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Все иные ограничения прав и свобод не основаны на законе и требуют безотлагательного реагирования со стороны прокурора.

Главным принципом, определяющим содержание надзорной деятельности, служит принцип формального юридического равенства, трансформирующийся в равенство прав, равенство обязан­ностей, равенство перед законом и судом. Обязанность государства, а, следовательно, и его органов защи­щать права и свободы гражданина от своеволия в обществе, вбирающего в себя не только образцы правомерного поведения, но и ложно понятые, подчас намеренно искаженные ценности, испове­дуемые узкими группами граждан, пытающихся корпоративную мораль противопоставить общественной, не говоря уже о крайних формах индивидуального эгоизма.

Генеральная прокуратура РФ на­целивает подчиненных прокуроров избегать дублирования судебных ор­ганов, роль которых в защите прав и свобод граждан первостепенная и в конечном счете решающая. По общему правилу прокуроры подключаются к этой работе в случа­ях, когда требуется без всяких на то отлагательств применить специальные, только им предоставленные полномо­чия в защиту публичных интересов (неопределенного круга лиц) либо в защиту отдельных категорий граж­дан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде. Причём эти полномочия минимальны, их при­менение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде.