Вводя коллегиальное управление, Петр I ставил задачи обеспечения более высокой работоспособности учреждений, повышения ответственности и ограничения злоупотреблений чиновничества. Согласно Духовному регламенту коллегиальное учреждение «совершеннейшее есть и лучшее, нежели единоличное правительство».

Преимущество коллегий над приказами заключалось в различии принципа управления (коллегиальное обсуждение и решение дел), единообразии структуры, более четком разграничении функций, строгой законодательной регламентации их прав, обязанностей.

Однако в послепетровский период коллегиальный принцип управления был существенно изменен, а к концу столетия фактически ликвидирован.

Сущность реформ 1708-1709, 1718-1719 гг. в местном управлении сводилась к централизации. В городах были созданы бурмистерские избы, а затем городовые магистраты и ратуши. Губернатор и его канцелярия ведали всеми делами губернии. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы с канцеляриями. Появились и отраслевые провинциальные учреждения: Контора рекрутских дел, Контора, ведавшая сбором налогов, и др.. Губернская реформа 1775 года, непосредственным поводом проведения которой была крестьянская война 1773-1775 гг., упразднила провинции, губернии делились на уезды. Все губернии и уезды получили унифицированный набор учреждений с одним и тем же штатом чиновников. Губернские учреждения впервые были основаны на разделении административных, судебных и финансовых функций.

Учреждения XVIII в. отличались от учреждений предшествующего периода способом их создания: объявлением закона или реформой. Статус, устройство каждого государственного учреждения теперь оформлялись регламентом. Регламенты коллегий обсуждались в Сенате. На основании утвержденных регламентов отдельных коллегий и практической деятельности был составлен общий регламент – Генеральный, который был утвержден 28 февраля 1917 года. Он определял задачи, функции, структуру, порядок работы коллегий. Генеральный регламент был первым законодательным актом дореволюционной России, определившим порядок делопроизводства, который действовал до 1917 года.

Положения Генерального регламента были дополнены и развиты Адмиралтейским и Духовным регламентами. Первый устанавливал обязанности большого круга должностных лиц, штат канцелярских служителей в 17 человек, правила оформления указов с подписями всех членов присутствия. Второй развил главу Генерального регламента «О преимуществе коллегий», подчеркнув, что коллегиальное обсуждение проявляет истину, позволяет избежать пристрастного решения. Решением, принимаемым коллегиально, достигается, по мысли авторов, большее повиновение. Так составители документа Духовного ведомства обосновали целесообразность замены патриаршества Синодом.

Генеральный регламент устанавливал большую дифференциацию должностей и должностных обязанностей.

Коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии. Регламент определял состав присутствия коллегии: президент, вице-президент, советники, асессоры; обязанности его членов, порядок проведения заседания. Предписывалось «всем мнение свое свободно и явственно объявлять по правому своему разумению и совести, невзирая на персону». С тем чтобы высшее должностное лицо не оказывало давления на низшего по должности члена присутствия, предлагалось первым высказывать свое мнение асессорам, затем советникам и после них – вице-президенту и президенту. В случае если при принятии решений голоса разделялись поровну, принятым считалось то решение, за которое проголосовал президент.

Подробно была описана организационная работа канцелярии. Возглавлял канцелярию секретарь, которому поручалось общее руководство делопроизводством коллегии. Он готовил дела к заседанию коллегии и докладывал их. В регламенте специально оговаривалась очередность подготовки дел: сначала – «дела государевы», а затем – «частные», притом не по выбору, а в последовательности, указанной в реестре. От того, как секретарь подготавливал дело к слушанию на заседании, нередко зависело и решение вопроса коллегией. Секретарь вел учет решенных и нерешенных дел, хранил печать коллегии.

Были определены обязанности и других членов канцелярии. Нотариус вел протоколы по определенной форме, наблюдал за исполнением решений, принятых коллегией. Актуариус регистрировал документы и разносил их исполнителям. Регистратор отвечал за оформление указов, подготовленных в коллегиях, вел журналы входящих и исходящих документов. Все эти лица - канцеляристы – составляли тексты документов, копиисты переписывали их набело. Переводчикам поручались переводы с иностранных языков, для устных переводов была должность толмача. За порядком в канцелярии надзирал экзекутор.

Деятельность должностных лиц XVIII в. была детально регламентирована, об этом свидетельствуют опубликованные в 1718 году закон «Должность Сената и инструкции должностным лицам, при нем состоящим» и «Инструкция о должности секретарей экспедиции Коллегии иностранных дел и прочих членов ее канцелярии». Генеральный регламент предписывал действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.

2.Состав документов, правила их составления

В рассматриваемый период существенными были перемены в делопроизводстве и, прежде всего в документировании деятельности государственного аппарата. Изменился состав документов. Законодательные и распорядительные акты назывались указами, регламентами, протоколами, резолюциями, приговорами, инструкциями, наказами. В названии документов, особенно правовых актов, появилась иноязычная терминология. Например, закон о государственной службе назван Табелем о рангах, закон о крестьянских податях и повинностях – Плакатом, военно-уголовный кодекс – Воинским артикулом и т.д.

Переписка оформлялась несколькими видами документов, которые определялись соподчиненностью учреждений или лиц. Так, сообщение нижестоящего учреждения или должностью лица вышестоящему учреждению или лицу называлось доношением или донесением, донесение об исполнении – экзекуцией. Сообщение низшего должностного лица высшему оформлялось рапортом. Вышестоящее учреждение или должностное лицо посылали требования. Сообщение одного учреждения другому, не связанных соподчиненностью, называлось ведением. Появились такие виды, как диплом - документ, удостоверяющий принадлежность лица к дворянскому сословию; патент – свидетельство о чине, сане, воинском звании или ученой степени; аттестат, содержащий сведения о наградах и других отличиях; послужной (формулярный) список. Челобитные нередко назывались прошениями или прошениями челобитчиков. Вместо приказных и расходных книг появляются приходно-расходные книги.

К 70-м годам XVIII в. Учет приходов и доходов, денежный счет давались уже в балансовой форме с указанием в левой стороне источников дохода, а в правой – всех видов расходов и целей расхода. Сброшюрованные счета с записями хозяйственных операций составляли главную книгу. В основной книге (журнале) записи хозяйственных операций велись в хронологической последовательности.

Изменения в составе статистической документации XVIII в. связаны, прежде всего, с переходом от подворной переписи к подушной. Списки населения назывались «ревизскими сказками». Учет земли, населения, посевов, скота и его продуктивности в хозяйствах крупных феодалов-вотчинников отражался в отчетах. Имеются сведения о наличии статистической отчетности в области промышленности. Значение статистических источников имеют церковные метрические книги.

Появляются книги, отражающие организацию труда крепостных, - штрафные журналы, записные книги мирских старост, в которых фиксировались сборы на мирские нужды.

В XVIII в. Появляются «свидетельствованные письма» о принадлежности и мастерстве учеников, договоры с работниками на мануфактурах и фабриках, публикационные листы (объявления о найме рабочих), контракты, учетные документы (книги для записи нанятых на работу, маклерские книги – для записи нанимателя, условий работы).

Плакат (закон) «О сборе подушном и прочем» 1724 года положил начало паспортной системе в России. Крестьянин мог работать в границах уезда при наличии письменного «отпуска», выданного помещиком или приказчиком. Работа в другом уезде разрешалась при наличии пропускного письма, в котором описывались рост, лицо и приметы человека, получившего его.

В условиях массовых народных движений усиливается роль документа как средства антикрепостнической пропаганды и организации восставших крестьян. Одним из таких документов были «прелестные письма» - прокламации. Руководители антифеодальных движений 60-70-х годов XVIII в., участники Астраханского восстания 1705-1706 гг. большинство документов называли письмами, хотя в них не было адресата. Если письмо касалось внутренних вопросов, к нему добавлялись слова «сонетное» или «договорное», текст составлялся прямо на собрании.

Законодательство XVIII в. Уделяло большое внимание составлению документов. Так, все виды договоров, кроме мелких сделок, должны были заключаться в письменной форме. Закон от 19 июля 1700 года требовал, чтобы и в цеховых заявлениях и в челобитных излагалось лишь «прямое дело», т.е. сущность жалобы. В документировании судебной деятельности упростилась форма вызова сторон в суд. Извещение о вызове могло быть и устным. Оно выдавалось на основании поступившей челобитной или искового заявления. В процессуальном действии, наоборот, усилилось значение письменного его оформления. Закон 1715 года «Краткое изображение процессов или судебных тяжб» содержал перечень письменных доказательств.

В Генеральном регламенте 1720 года давались общие правила составления документов, регламентировалось написание отдельных реквизитов. Так, в протоколе вверху перед текстом указывалась дата заседания, состав присутствующих. «Важные» документы «сочинял» секретарь, другие – «прочие канцелярские служители». Составлять документы предписывалось в соответствии с уставами и резолюциями.

Такие документы, как дипломы, патенты, составлялись по «генеральным формулярам», т.е. образцам.

В XVIII в. форма документа, определенное влияние на нее оказало введение в 1699 году гербовой бумаги. Было утверждено три вида бумаги разной стоимости. Изображения клейма (государственный герб – двуглавый орел) были разных размеров соответственно стоимости бумаги: «большое клеймо», «среднее», и «меньшее». Под клеймом указывалась стоимость бумаги, в 1720-1723 гг. цена листа не указывалась. Проставление клейма в установленном месте организовывало текст документа, создавало определенность его размера.

В 1700 году указами Петра I были отменены столбцы. Они заменились тетрадями: «Всякие нашего великого государя и челобитчиковы дела писать в лист и в тетради дестевые (т.е. в пол-листа вместо ранее существовавшего формата «в четверть». – М.И.), а не в столбцы». Ведением новой формы документов достигались экономия бумаги, большая надежность хранения, ускорение справочной работы по документам.

Изменение формы документа повлияло на организацию всего делопроизводства. Прежде всего, сокращалась переписка: при столбцовой форме легче было составить новый документ, чем отыскать старый. Изменился и формуляр документа. Он имел самостоятельно оформленные реквизиты: вид документа и адресат выделялись в отдельную строку над текстом и т. д. Изменился и порядок адресования: по указам 1700, 1718 гг. документы должны были адресоваться в конкретные учреждения. Документы имели авторскую подпись.

Правила удостоверения документов подробно описаны в Генеральном регламенте: протоколы подписывались всеми членами коллегии. Кроме подписи каждый документ имел скрепу (подпись) секретаря. Указом 1701 года

Было запрещено подписываться уничижительными именам (вместо Коська, Богдашко, Ивашка – Касьян, Богдан, Иван). Зато в просьбах царю, князьям, вельможам подписывались «рабами», «рабишками». Указами от 4 апреля 1714 года и от 17 марта 1726 года определено «посылать указы за скрепою обер-секретаря, а нужные и за государственною печатью». Документы удостоверялись печатью. Глава XII Генерального регламента устанавливала порядок пользования печатями. В нормативных актах давалась структура текста многих документов.

3. Организация движения документов и порядок их рассмотрения

Нормативными актами пытались регулировать обмен корреспонденцией. Устанавливалось, например, что Сенат посылает указы, об исполнении которых получает рапорты. С 1721 г. Сенату было запрещено издавать общегосударственные решения от своего имени.