Реферат: Англосаксонська модель правового регулювання лобістської діяльності (на прикладі США, Канади)
Процес правового регулювання лобістської діяльності є складним і суперечливим. Лобістська діяльність може знаходитися як у полі правового, так і не правового регулювання. Світова практика законодавчого регулювання лобізму, незважаючи на його фактичне значне поширення, є дуже обмеженою, та й до того ж і неоднозначною. Деякі західні держави прямо забороняють лобістську діяльність. Так, у Франції вона є незаконною на підставі ст. 23 і 79 регламенту Національних зборів, а в Індії – прирівняна до однієї із форм корупції. Інші держави, такі, як Італія, не визнають її наявності чи вважають недоцільним приймати із цього приводу спеціальні закони.
Закони про лобізм існують лише в США, Канаді, Бразилії, Австралії, Литві. Тим часом, Австрія та Німеччина, мають спеціальні правила реєстрації юридичних і фізичних осіб, що намагаються впливати на законодавчий процес.
Однак тільки цивілізовано юридично оформлений лобізм може виступати як повноцінний демократичний державно-політичний інститут, що діє на основі обов’язкового дотримання й реалізації нормативно-правових актів, тому що «ступінь укорінення демократичних перетворень саме і визначається мірою соціального визнання і юридичного регламентування лобізму» [1, с. 59].
Оскільки в Україні про лобізм на законодавчому рівні ще практично не говорять (за винятком ініціативного законопроекту про лобізм) та істотних спроб з боку влади упорядкувати це явище не робиться, то для того, щоб створити певну концепцію «впливу на лобізм» можна коротко зупинитися на тому, як у деяких країнах відбувається взаємодія держави і лобістів. Порівняння досвіду різних країн дозволить відбити найбільш загальні тенденції у розвитку лобізму й показати особливості цього інституту в окремих державах, а також дасть можливість простежити, наскільки вітчизняні реалії вписуються в загальносвітові тенденції.
Для того, щоб краще зрозуміти суть розглянутого явища, варто вивчити ті підходи, що застосовуються у світовій практиці регулювання лобістської діяльності.
У багатьох державах лобізм, як і раніше, розглядається як негативне явище та вважається, що регулювання лобізму близьке до легалізації організованої злочинності. Проте слід звернути увагу на країни, такі як США, Канада, Австралія, де вже давно зрозуміли об'єктивну природу лобістської діяльності в сучасному структурованому суспільстві й прийняли це явище як невід'ємний елемент політико-правової держави, без якого не можна уявити собі процес прийняття рішень на вищому державному рівні.
Політологи виділяють дві основні моделі лобізму: англосаксонська (наприклад, США, Канада), що припускає обов’язковість державної реєстрації лобістських організацій і визначення припустимих рамок діяльності груп тиску, і континентальна (Франція, Італія, ФРН), за якої зацікавлені організації можуть впливати на законодавчий орган, офіційно беручи участь у роботі спеціально створених дорадчих рад, комітетів, комісій у владних структурах [10, с. 134].
Як уже згадувалося, лобізм існує практично у всіх державах. І за наявності ряду загальних причин виникнення і розвитку лобізму в різних країнах масштаби і форми лобістської діяльності є дуже різноманітними. Це залежить від рівня суспільства в цілому і стану його економічної сфери; від рівня політичної культури і від відношення держави до цього явища, а також від інших причин. Спробуємо виявити ці особливості.
Сполучені Штати Америки. Сьогодні США досягли найбільш значущих результатів у сфері правового регулювання, тому що «США споконвічно не намагалися ігнорувати це явище, а прагнули визначити припустимі та неприпустимі форми діяльності лобістів» [5, с. 44].
Тобто державна позиція будувалася не на забороні чи ігноруванні груп тиску, а на їхньому аналізі та контролі з боку держави. Законність лобістської діяльності ґрунтується перш за все на посиланнях на першу поправку до Конституції США, що говорить: «Конгрес не буде видавати законів, що відносяться до встановлення якої-небудь релігії чи забороняють її вільне сповідання; або обмежують волю слова чи друку; чи право народу мирно збиратися й звертатися до Уряду з петиціями про виправлення зловживань» [101, с. 396]. Аналогічне право у тій чи іншій формі зафіксовано в конституціях і законодавчих актах будь-якої країни з демократичним режимом.
В основі досить тривалої історії виникнення федерального законодавства про лобізм лежать розслідування лобістської діяльності. Одне з них, з якого американські автори звичайно починають викладати цю історію, відбулося у 1913 р. за ініціативи президента Вильсона, що привселюдно виступив із критикою на адресу груп тиску, які особливо активно перешкоджали схваленню запропонованих адміністрацією змін у законодавстві про мито.
Комісія палати представників, що проводила розслідування, сконцентрувала увагу на лобістській діяльності Національної асоціації промисловців і змушена була визнати, що представник цієї асоціації відігравав не останню роль при призначенні на основні посади в комісіях конгресу, а деякі законодавці числилися у його платіжних відомостях. Результати розслідування 1913 р. вказують на те, що воно вперше зафіксувало виникнення нових методів лобістської діяльності, тобто народження так званого «непрямого лобізму».
Зазначене розслідування непрямо стимулювало внесення більш десятка різних законопроектів (законопроект Карреуея 1928 р., Блека й Сміта 1935 р.). Законопроекти пропонували або заборону окремих методів лобістської діяльності, або реєстрацію лобістів, але жоден із них не містив конкретних заходів щодо регулювання лобізму та його контролю. І хоча законопроекти були схвалені тією чи іншою палатою, до народження закону не дійшло. Загальне правове визнання лобізму конгрес довго й завзято відкидав.
І тільки у 1946 р. з питання регулювання лобістської діяльності були досягнуті значні зрушення. Об’єднана комісія з питань реорганізації конгресу (комісія Лафоллета Монрони), що працювала в цей час, приділила увагу і проблемі регулювання лобізму. До підсумкового звіту комісії було включено пропозицію про те, щоб конгрес прийняв закон про реєстрацію організованих груп, які прагнуть впливати на законодавство, і щоб такі реєстрації передбачали квартальні звіти про витрати на лобізм. 2 серпня 1946 р. президент підписав закон про реорганізацію законодавчих органів, розділ третій, який називався «Федеральний закон про регулювання лобізму». Цей спеціальний розділ передбачав реєстрацію у службовця палати представників і секретаря Сенату всіх осіб і груп, що витрачають кошти переважно для надання впливу на процес прийняття Конгресом тих чи інших законів [12, с. 105].
Таким чином, лобістська діяльність стала легалізованою як відповідна професія, а «лобізм був офіційно визнаний як постійне явище в політичному процесі США» [4, с. 151].
Проте в американській літературі й досі висловлюються думки, що у 1946 р. закон про лобізм навряд чи пройшов, якби розглядався самостійно. Цей закон, за словами Е. Лейна, «тихо прослизнув через конгрес у фраку більш популярного закону про реорганізацію» [4, с. 152]. Цілком можливо, що це справді так, але вести суперечки про цю подію, що відбулася, вважаємо недоцільним.
Безперечним залишається той факт, що саме із цього закону почався розвиток спеціальних юридичних норм державного регулювання лобістської діяльності. Головна мета Закону 1946 р. полягала у забезпеченні відкритості лобістської діяльності, у наданні громадськості інформації про те, які конкретно особи й організації намагаються вплинути на обраних народом представників.
Відповідно до цього акту, кожен лобіст зобов’язаний був обнародувати обсяги своїх витрат. Закон передбачав також прозорість внесків і реєстрацію імен і адрес усіх, хто вніс до фонду лобіювання більше 500 дол. Грошові розписки зберігалися протягом не менше двох років після реєстрації лобістської групи в Конгресі, а щоквартальне видання «Конгрешнлкуортелі» періодично публікує список осіб і груп, що несуть найбільші витрати по лобіюванню, із зазначенням розміру цих витрат. За порушення зазначених правил передбачався штраф у 5 тис. дол. чи тюремне ув’язнення терміном до одного року; до того ж на порушників чекає заборона на заняття лобістською діяльністю протягом трьох років. Їхнє повторне порушення спричиняло штраф у 10 тис. дол. чи тюремне ув'язнення терміном до п’яти років [103, с. 65–68].
Незважаючи на прийняті тверді правила діяльності лобістів і лобістських організацій, закон містив ряд недоліків. Закон «став викликати критику фактично відразу ж після прийняття й вимагав перегляду через неопрацьованість механізму реалізації та невизначеність у термінах» [5, с. 47]. Головна проблема полягала в тому, що він не охоплював лобіювання виконавчої влади, лобіювання на низькому рівні, а також лобіювання серед тих, хто працює у штаті конгресменів. Через це більшість лобістів могла уникнути реєстрації, користуючись дірками в законодавстві. Так, загальна кількість національних асоціацій збільшилася (4.900 у 1956 р., 8.900 у 1965 р., 12.900 у 1975 р., 23.000 у 1989 р.), подвоюючись кожні 15 років. Разом із тим кількість зареєстрованих лобістів збільшувалася повільніше, що свідчило про недоліки діючого законодавства» [5, с. 47].
Таким чином, закон продемонстрував свою неефективність і вимагав перегляду. Проте недоліки закону 1946 року не перешкодили виникненню й затвердженню цивілізованого лобізму.
Ініціатором перегляду закону виступив президент Гарри Трумен, що свого часу підписав цей закон. Відтоді пройшло кілька десятиліть боротьби за новий закон про лобізм, але всі спроби були невдалими.
Могутній наступ на лобізм було почато в 70-ті ХХ ст. В цей час були прийняті норми, які побічно регулюють діяльність лобістів. У 1971 році набрав чинності Закон про федеральні виборчі кампанії, що гарантують держфінансування кандидатів у президенти від двох основних партій. У 1974 р. була прийнята поправка, що обмежувала суми внесків приватних осіб і комітетів політичної дії, через які йшли гроші лобістів. За задумом, комітети політичної дії повинні були акумулювати засоби громадян, груп, об’єднань і ввести у збір коштів на вибори в конгрес деяку однаковість» [14, с. 64–67].
Наступний прорив у сфері законодавчого врегулювання лобістської діяльності в США було зроблено у 90-ті роки. У 1995-му, після довгих дебатів був прийнятий Закон про відкритість лобізму Lobbying Disclosurt Act. Закон був покликаний піддати «капітальному ремонту» законодавчі положення, що забезпечували відкритість процесу лобіювання в США й усунути «діри» в ньому. Новий закон містить перелік органів і осіб, що лобіюються, визначає особливості різних форм лобіювання, а також контролю над реєстрацією й відповідальність за порушення відповідного законодавства.
Закон 1995 р. став більш зрозумілим і простим для виконання завдяки тому, що: були обговорені чіткі правила по розкриттю інформації; було усунуто дублюючі одне одного та рівнобіжні за своїм характером вимоги; щоквартальні звіти було замінено на піврічні; потрібна була тільки разова реєстрація організації, персонал якої складається з лобістів, замість того, щоб реєструвати кожного окремого службовця-лобіста.
Через це новий закон закріпив додаткові правові критерії, що дозволило закону працювати більш ефективно. Є достатньо підстав так вважати: наприклад, протягом останнього року (1995) дії старого закону кількість зареєстрованих лобістів становила 6078, а в перший (1996) рік дії нового кількість становила вже 14912. Також у результаті прийняття закону про відкритість лобізму сума витрат на лобіювання збільшилась до 1 млрд. доларів на рік. А нові форми звітності про практику лобіювання не тільки містять у собі більш чітку інформацію, але й забезпечують подачу цієї інформації у більш зручному та зрозумілому вигляді. Це дозволяє одержувати більш точні відомості про те, які питання лобіюються, хто здійснює це лобіювання та скільки грошей на це витрачається [5].
Закон приділив особливу увагу питанню заборони конкретних форм незаконної діяльності лобістів. Це стосувалося регулювання таких питань, як одержання подарунків, оплачені обіди, витрати на подорожі. Ці норми з часом посилювалися. Відповідно до правил, прийнятих резолюцією Сенату в 1995 р., лобістам заборонено робити підношення сенаторам і чиновникам верхньої палати конгресу. Сенаторам, а також службовцям Сенату дозволяється одержувати подарунки тільки з джерел, визначених у самій резолюції. Правила допускають отримання будь-яких подарунків, включаючи обіди, на суму не більше 50 дол. Подарунки членам родини сенатора, чиновникам Сенату розглядаються як подарунки самому сенатору чи його помічникові, якщо останні повідомили про це та мали підстави вважати, що подарунки були зроблені через їхнє становлення. Виключення зроблені для родичів (коло осіб, що сюди відносяться, визначене законом про етику в уряді) та близьких друзів. Проте якщо подарунок від друзів перевищує вартість 250 дол., на його одержання має дати згоду комітет Сенату з етики. Щоб усунути можливі лазівки в тлумаченні поняття «друга», правила встановлюють критерії, за якими визначається «друг». Зокрема, враховується тривалість особистого знайомства, наскільки між цими особами практикувався в минулому обмін подарунками, чи платив друг сам за подарунок тощо. Звертає на себе увагу те, наскільки конкретизовані норми. Регулювання проводиться шляхом переліку конкретних випадків, коли подарунки припустимі.
Правове регулювання лобізму йшло не тільки шляхом визначення незаконної лобістської діяльності, але й шляхом визначення форм і методів контролю над законним лобізмом. Закон чітко встановлює перелік осіб, з якими відбуваються лобістські контакти. До нього включені персони, що впливають на процес ухвалення державного рішення як в органах законодавчої, так і виконавчої влади (так звані «covered executive branch official», «covered legislative branch official»). До них належать Президент і Віце-президент США; посадові особи та службовці апарату Президента; службовці, що беруть участь у формуванні політики, список яких законодавчо визначений; члени Конгресу; виборні посадові особи палат Конгресу; чиновники, що працюють на конгресмена в комітетах палат, включаючи об’єднані комітети палат, у партійних фракціях, робочих групах, що надають юридичну чи іншу допомогу депутатам, інші законодавчо названі чиновники.
Закон також розмежовує лобістські зв’язки від інших видів контактів із зазначеними особами. Мета лобістських контактів полягає у прийнятті чи зміні федерального законодавства (включаючи законодавчі пропозиції), федеральних актів виконавчих органів, програм, політики, поліції уряду США; виконанні федеральної програми й політики, включаючи переговори, премії, чи виконанні федерального контракту, чи призначення висування осіб на посаду, що затверджується Сенатом.
Незважаючи на детальні переліки, щоб уникнути розбіжності в юридичній практиці, закон додатково зазначає, які контакти за характером є близькими до лобістських, відповідають їх політичному значенню, але з правової позиції до таких не належать. Так, під це поняття не підпадає діяльність засобів масової інформації зі збору матеріалів; показання свідків у комітетах палат; діяльність посадових осіб у межах їхньої компетенції; матеріал, наданий посадовій особі чи агентству на основі судового розпорядження чи в ході розслідування; контакти від імені особи для його особистої користі, рішення інших приватних питань, що стосуються цієї персони. Не розглядаються лобістами та не підлягають реєстрації чиновники міжнародних організацій (ООН, НАТО).
--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--