Реферат: Бюрократия и демократия в государственном управлении

Это – очень опасные тенденции, над источником и последствиями которых стоило бы серьезно поразмышлять.

Президент России Д.А. Медведев в Послании Федеральному собранию отметил, что «Демократия — это такой способ управления обществом и государством, когда граждане передают часть своих полномочий избранным ими людям. Это так называемая представительная демократия»[12.2], т.е. представительная демократия - с пецифическая связь общества и государства через свободно выбираемых гражданами лиц, управомоченных выражать их интересы и волю и закреплять посредством законов и других нормативных правовых актов. Признание Конституцией Российской Федерации принципа разделения государственной власти (ст. 10) по-новому поставило целый ряд теоретических, политических и практических вопросов о роли представительной демократии в государственном управлении. Видимо, недостаточно просто повторять, как делается многими комментариями, положения статьи Конституции о том, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, а представительные органы законодательствуют. Необходим постоянный анализ того, что и как вследствие разделения государственной власти и самостоятельности соответствующих органов влияет на рациональность и эффективность государственного управления общественными процессами, и по принципу обратной связи решать возникающие здесь вопросы о противоречиях, формальных подходах и бессмысленной активности.

Главная особенность представительной демократии заключается в ее политическом характере , т.е. в праве и возможностях общества посредством ее овладевать законодательной властью и использовать в определенных целях и направлениях. Значит, прежде всего, само общество должно быть в известной мере консолидировано, достичь чего не так-то просто. Существование множества партий, движений, политических деятелей свидетельствует лишь об имитации политики, ибо никак не может быть, условно говоря, тысячи взглядов, концепций и программ в вопросах развития общества. Исконная «раскольность» российского сознания проявляется и здесь.

Второй момент связан с отношением к депутатству (к «членству» в представительном органе законодательной власти) как к профессиональной политической деятельности со всеми вытекающими отсюда атрибутами. Актуальны:

· предварительная специальная подготовка кандидатов в депутаты;

· отделение депутатской деятельности (при всем риске этого для каждого отдельного лица) от иных видов деятельности, в частности, дающих хотя бы намек на использование власти в целях извлечения доходов;

· четкая организация функционирования самих представительных органов;

· формирование отношений ответственности между депутатами и избирателями;

· развитие культуры законодательствования и взаимодействия между представительными органами.

Особого внимания заслуживает третий момент – избирательная система , связывающая более-менее адекватно волеизъявления избирателей и фактический состав депутатов того или иного представительного органа. Совершенствование самой избирательной системы, которая, конечно же, должна быть устойчивой и рассчитанной на длительное использование, все большее значение приобретает развитие политической культуры граждан .

Для государственного управления принципиальными являются, не только и не столько система сдержек и противовесов между представительной законодательной и исполнительной властью (их конкретными органами), сколько координация и взаимодействие . Власть существует не для власти или самолюбования тех, кто ею в данный момент обладает, а для реального управления общественными процессами . И главное в ней – это умение использовать власть для улучшения жизни людей . На каждом уровне иерархической структуры государственной власти нужны сильные и созидательные горизонтальные взаимосвязи между органами законодательной и исполнительной власти, взаимосвязи, позволяющие вырабатывать и реализовывать оптимальные государственные решения. Представительные органы должны понимать сложности, стоящие перед органами исполнительной власти, видеть управленческие препятствия и замысловатые узлы и помогать в их преодолении. Как и органы исполнительной власти, в свою очередь, не могут не осознавать, что представительные органы повернуты лицом к обществу и вынуждены постоянно перед ним отчитываться за поведение власти и вызванные ее действиями ожидания.

Многие депутаты и руководители законодательных органов полагают достаточным для себя издание множества законов. За прошедшие годы здесь вроде бы преуспели. Но от обилия законов мало что меняется в обществе и пока не наблюдается должного решения проблем его развития. Значит, вопрос упирается в содержание законов и их обеспеченность исполнительной властью . Здесь ни к чему противостояния, которые только подрывают авторитет как самих законов, так и действий по их исполнению.

Демократизм государственного управления создается, наконец, демократической организацией самой исполнительной власти . Причем проблема здесь не исчерпывается введением выборности первых руководителей соответствующих органов, а только с этого начинается. Без использования в исполнительной власти демократических форм и технологий ведения управленческих дел нельзя добиться ее должной рациональности и эффективности. Первостепенная роль в этом принадлежит функционально-структурным преобразованиям, в основе которых лежит понимание того, что управляющее воздействие осуществляется тогда, когда оно входит в прямой контакт с управляемым объектами. Мировой тенденцией развития государственного управления выступает поэтому децентрализация функций и полномочий органов с усилением контроля сверху (по вертикали) и снизу (от общества) за их надлежащей реализацией. Пока в России в данном аспекте сделано мало и на феодальном уровне сохраняется слишком много громоздких органов исполнительной власти. Очень сложна их организационная структура, ведущая к параллелизму, дублированию и нестыковкам. Намеченные в этом направлении реформы внесли кое-какие изменения, но пока не обдумываются пути повышения активности государственного управления.

Многое зависит соответственно от использования коллегиальных форм управленческой деятельности , ибо только они позволяют проводить «мозговые атаки» на проблемы (метод академика Л.Ландау), организовывать разновариантную разработку проектов управленческих решений, вводить действенную внешнюю экспертизу, аккумулировать знания и волю персонала управления. Жаль, что это медленно осознается и диктат субъективизма «сильной» личности в самых разных органах исполнительной власти продолжается.

Ряд вопросов в рассматриваемом направлении призвана решить государственная служба как социально-правовой институт . В частности,

· путем введения конкурсных начал в порядок замещения государственных должностей,

· установления предельных сроков пребывания на одной должности и упорядоченная динамика карьеры ,

· организации постоянной, открытой и объективной аттестации всех управленческих кадров,

· создания механизмов подотчетности и подконтрольности деятельности должностных лиц любого ранга,

· надлежащего стимулирования результативного исполнения государственной должности и др.

Немало резервов демократии еще скрыты в гласности и открытости информации , публичном анализе и оценке функционирования органов исполнительной власти, в проникновении демократизма в некоторые «закрытые» (с наложением табу) органы, в усилении судебного контроля за законностью и обеспечением прав и свобод человека в управленческих процессах и по иным аспектам.

Главное, что необходимо, это до конца осознать, что демократизм государственного управления представляет собой важную культурную ценность , определенный и значимый результат исторического мирового и национального развития. Это – воспроизводящийся и расширяющийся источник и фактор рациональности и эффективности государственного управления. Надо его осваивать по всем направления и аспектам.

Бюрократизм: сущность и формы проявления

Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал А. де Кюстин (1839 г.). Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что «историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою – развитием бюрократической опеки до крайнего предела , т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот» [3, c.394]. В 1905 г. Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период «бюрократической узурпацией» и подчеркнул, что «при безмерном количестве «дел» всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате – единственной действительной властью страны является канцелярия» [3, c.394].

Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном аппарате и в конце жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 г. мы «мягко» обозначили периодом авторитарного бюрократизма [7, c. 521]. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.

Возникает естественный вопрос: что такое бюрократизм (бюрократия), почему это явление имеет длительную историю, и каково оно по своей природе – неизбежное или искусственное? Приходится отмечать, что хотя о существовании бюрократизма говорили почти все мыслящие люди, да и «верховная» власть его постоянно критически оценивалась, оно исследовано весьма слабо.

Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма. Первый, наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по следующим аспектам:

· деформации сознания, наступающей под влиянием работы в аппарате управления, ведущей к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, «корпоративная» этика и психология;

· низведению бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие чиновники творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми (простыми гражданами);

· господству канцелярии, торжеству формалистики, заседательству и бумаготворчеству, превалированию буквы инструкции, приказа над сущностью дела.