Реферат: Эффективность государственного управления

Другой подход к интерпретации социальной эффективности, также довольно часто встречающийся в литературе, связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созда­нием и распределением общественных благ. Такая трактовка обыч­но вписана в анализ становления и развития так называемого соци­ального государства, или государства всеобщего благоденствия (wel­farestate). Критический подход к рыночному механизму распределе­ния, вызванный прежде всего необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического механизма его коррекции, актуализи­ровал значение социальной эффективности как более справедливо­го распределения благ. Однако такой подход также представляется не вполне правомерным, поскольку имплицитно содержит в себе противоречие между максимизацией общественного блага (в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного образования, меди­цинского обслуживания) и экономической (рыночной) эффектив­ностью, требующей достижения оптимального (по Парето) разме­щения ресурсов. Таким образом, проявляется определенное напря­жение между социальной составляющей термина (в данной кон­кретной интерпретации) и эффективностью.

Можно привести и еще один, более узкий, подход к интерпрета­ции термина «социальная эффективность». Он заключается в следу­ющем противопоставлении «эффективность» — «бюро» — versus со­циальная «эффективность» и базируется на методологии теории ра­ционального выбора и неоклассических предпосылках. Вкратце из­ложим его суть. Государственная бюрократия как рациональный максимизатор собственной выгоды стремится к увеличению собст­венного бюджета и масштабов конкретной управленческой органи­зации. Эти цели на определенном этапе экспансии бюрократии ста­новятся для общества крайне неэффективны, поскольку, как писал почти двести лет тому назад О. Конт, чиновник «существует только за счет производства трудящихся классов; и что все, что он потреб­ляет, отобрано у производителей» [Comte, 1817, 29—30]. Социаль­ная эффективность в данном случае определяется как разница между произведенным данной организацией общественным продук­том и затратами общества на ее содержание. Безусловно, такая трактовка термина связана с предыдущей, однако она должна быть рассмотрена как вполне самостоятельная, поскольку предусматри­вает более частный уровень анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу. «Говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух механизмов является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере бюро или политические программы должны наиболее эффективно организовывать свою деятельность» [Цит. по: Сморгунов, 1998, 26].

Однако все вышеприведенные подходы актуализируют проблему распределения ресурсов и методологически ближе к политической экономии или менеджменту организаций (в последнем случае). Поэтому попытаемся дать собственное определение понятия «соци­альная эффективность».

Социальная эффективность — это функция минимизации транс­акционных издержек. Она непосредственно связана с эффективной работой механизма координации социальных взаимодействий. Наш подход к концептуализации понятия «социальная эффективность» строится на следующих основных предпосылках

— социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, фор­мулировке четких «правил игры» и контроле за их исполнением;

— социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства, определяемого как «способность эффективно проводить и пропагандировать кол­лективные мероприятия» [Государство в меняющемся мире. Отчет всемирного банка, 1997, 9]; при этом важно подчеркнуть, что речь идет не о количественном экстенсивном увеличении мощи государ­ства (бюрократического аппарата, армии, полиции и т.д), а о поис­ке качественно иных способов организации административно-госу­дарственного управления;

— ключевым способом повышения потенциала государства и соответственно социальной эффективности как результата исполь­зования этого потенциала, является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и огра­ничивающих риски различного рода. (В этом случае нас интересует влияние на эффективность государственной политики и экономики неэкономических факторов, определяемое через величину трансак­ционных издержек. Соответственно, чем выше социальная эффек­тивность, тем меньше затраты общества на трансакционные из­держки (издержки обмена). Для современных постиндустриальных обществ вопрос возрастания трансакционных издержек стоит доста­точно остро, так как их рост определяется ростом сложности кон­трактных отношений, углублением разделения труда, увеличением количества инноваций. Не менее (а, пожалуй, даже более) актуален он для так называемых переходных обществ, в особенности России и стран бывшего СССР. Здесь рост трансакционных издержек опре­деляется, скорее, иными причинами: потерей ориентиров социаль­ного взаимодействия, исключительно низким уровнем доверия к правительству, политикам, деловым партнерам, неразвитая инфор­мационная система и т.д.)

Данное определение имеет по крайней мере три преимущества. Во-первых, оно позволяет оценивать социальную эффективность вне зависимости от уровня анализа: на уровне сообществ госу­дарств, отдельных национальных государств, организаций, их под­разделений и т.д. Во-вторых, оно в значительной степени позволяет избежать идеологической окраски, оставаясь нейтральным по отно­шению к различным формам координации взаимодействий рынку, иерархии и прочим. Наконец, в-третьих, оно одинаково применимо к оценке управления, как в частном, так и в общественном секто­рах.

Изменение акцентов в административно-государственном управ­лении с процесса и правил на качественное удовлетворение потреб­ностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективности административно-государственного управления: уровня удовлетворения граждан предоставляемыми услугами, уров­ня доверия к центральному правительству и местной администра­ции, степени вовлечения в процесс принятия решений и т.д. Это, в свою очередь, потребовало изменений управленческой культуры и формирования нового стиля работы.

Измерение эффективности государственного управления

Как уже отмечалось в предыдущих параграфах, оценка эффек­тивности государственного управления представляет собой самосто­ятельную сложную проблему для теории административно-государ­ственного управления. Сложность этой проблемы предопределена, во-первых, отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в частном секторе обычно является прибыль и, во-вторых, «продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназна­чена для конкуренции» [Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг, 1]. В этих условиях довольно труд­но «найти показатели деятельности, удовлетворяющие идеальным требованиям содержательности, сопоставимости, ясности, кон­тролируемости, широты охвата, неограниченности, значимости и доступности» [Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг, 1]. Тем не менее, к настоящему времени создано и апробировано достаточно много различных методик измерения эффективности, в которых их создатели попытались преодолеть указанные выше недостатки. Рассмотрим некоторые из них.

Комплексную методику оценки эффективности системы госу­дарственного управления и качества государственных услуг разрабо­тали сотрудники Института государственного управления Кэмпбел (США) (http://www.maxwell.syr.edu/gpp/about/index.asp). Начиная с 1996 г., данная методика была использована для оценки эффектив­ности управления всех штатов, 35 самых крупных городов США, и 40 больших округов. Эта методика направлена на оценку эффектив­ности государственной администрации по следующим сферам дея­тельности:

Управление капиталом (финансовый менеджмент);

Управление человеческими ресурсами;

Менеджмент по результатам;

Управление информационными технологиями.

Совокупная оценка показателей эффективности по всем четы­рем направлениям позволит, по мнению авторов методики, прово­дить сравнительные кросснациональные исследования эффектив­ности государственного управления. Удачные методики оценки эф­фективности на региональном уровне, разработанные правительст­вом провинции Альберта (Канада) (http://www.finance.gov.ab.ca/ index4.html) и штатом Вирджиния (США) (http://www.dpb.state. va.us/). Распространенной методикой оценки сравнительной эффек­тивности муниципального управления является «сравнение по со­поставимым показателям с другими органами в сходных функцио­нальных областях» [Операционная неэффективность и низкое каче­ство государственных услуг, 2]. Показательным примером такой ме­тодики является сравнительный анализ собственной деятельности администрации г. Сан-Диего (США) (TheServiceEffortsandAccom­plishmentsdocument).

К апробированным и уже доказавшим свою дееспособность ме­тодикам измерения качества и эффективности государственных и муниципальных администраций относится распространенная в го­сударствах Западной и Центральной Европы. Общая структура оценки (CommonAssessmentFramework — CAF). Эта методика была разработана в результате тесной кооперации государств — членов ЕС в конце 90-х годов XX в. на основе широко применяемой в частном и публичном секторах концепции управления качеством (TotalQualityManagement). Основная цель Общей структуры оцен­ки — разработать простую в использовании методику оценки эф­фективности и качества, которая могла бы быть использована для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкре­тизируется в ряде основополагающих задач.

Общая структура оценки должна:

1. служить предварительным инструментом самооценки (тести­рования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством;

2. способствовать проведению сравнительных исследований эф­фективности в государственном секторе;

3. обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике стран ЕС.

Исходя из поставленной цели и задач CAF основывается на двух ключевых принципах:

1. совместимость с различными организационными моделями государственных администраций.

2. Применимость для оценки специфики качества работы орга­низаций государственного сектора.

Основные элементы, составляющие CAF, в общем виде пред­ставлена на схеме 1.

Как следует из схемы, Общая структура оценки представляет собой комплексный инструмент оценивающий влияние изменения качества и эффективности на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг) и общество в целом. К ключевым критериям оценки относятся качество управления человеческими ресурсами, потенциал лидерства, а также полноту использования внешних ре­сурсов и партнерских отношений. Это свидетельствует об актуали­зации социально-психологической составляющей управления, по­пытки оценить прежде всего качество и результативность управлен­ческих отношений. Конкретное содержание CAF и подробные ин­струкции по использованию этой методики доступны в Интернете на сайте www.eipa.nl/CAF/en/AssessmentForm-Results.htm. на всех основных европейских языках.

На следующей схеме представлен пошаговый процесс реализа­ции CAF, что позволяет нам наглядно представить механику дейст­вия этой методики.