Реферат: Эффективность государственного управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, от­рицающим или оправдывающим конкретные методы и формы дея­тельности, традиционно считается эффективность. Поэтому боль­шинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на ре­гиональном, центральном (федеральном), так и на межгосударст­венном уровнях — проблему эффективной организации работы сис­темы административно-государственного управления. Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общест­ва. «...Постиндустриальное общество определяется как общество, в экономике которого приоритет перешел от преимущественного производства товаров к производству услуг, проведению исследова­ний, организации системы образования и повышению качества жизни; в котором класс технических специалистов стал основной профессиональной группой и, что самое важное, в котором внедре­ние нововведений... во все большей степени стало зависеть от до­стижений теоретического знания... Постиндустриальное общество... предполагает возникновение нового класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экс­пертов или технократов» [BellD. NotesonthePost-IndustrialSoci­ety // ThePublicInterest. 1967. № 7. P. 102].

Все это предопределило отказ от традиционного механистичес­кого подхода к управлению и стимулировало поиск новых теорети­ческих моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления.

Вследствие своей практической и теоретической значимости, проблемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности государственного управления, разработкой методов повышения эф­фективности и ее измерения, подробно рассматриваются практи­чески во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дис­циплин (например, экономики общественного сектора или муници­пального менеджмента). Однако любая наука (точнее, любой иссле­дователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения.

Само понятие эффективности, благодаря присущей ему много­аспектное™, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методологии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость за­трат и выпуска, или же достижение наибольшего объема производст­ва товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости [Макконелл, 1996; Стиглиц, 1997]. В административной теории на­ряду с экономической составляющей понятия эффективности («от­ношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ре­сурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» [Epstein, 1988]) часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техни­ческая эффективность означает степень соответствия государствен­ных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. от­ражает соответствие управленческой организации внешним услови­ям. Множественность значений понятия «эффективность» и труд­ности его однозначного определения (даже в рамках конкретного анализа) отражаются и в терминологии. В англоязычной литературе наряду с понятием effectiveness, обозначающим эффективность, часто используется понятие efficiency, переводимое как результатив­ность, и productivity, обозначающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие performance, переводимое как степень эффективности функ­ционирования; оно позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект.

Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепен­но приобретало все более широкий круг толкований. Процесс рас­ширения и, усложнения значений этого понятия был особенно за­метен в ходе методологических изменений внутри организационной теории и теории государственного управления.

Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эф­фективность» как достижение формальных целей, заранее установ­ленными методами в конкретные сроки [Taylor, 1911]. Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эф­фективности предполагал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандарт­ные методы. Этот подход оказался уместен лишь для анализа эф­фективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые рутинные операции. Про­стая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в ус­тановленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно по­нимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фре­дерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях рассмотрения этических, политических или психоло­гических факторов. В традиционной, или «классической», парадиг­ме административной политики, базирующейся на принципах, из­ложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объек­тивный, внеличностный характер и основывается на трех методоло­гических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда су­ществует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше, нежели все остальные» [Taylor, 1911, 7, 25], и, наконец, при­знание бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления.

Классик американской административной науки Дуайт Уалдо прямо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к фе­номену эффективности процессом перехода от условий деятельнос­ти организаций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке веков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желательность, недостаточна. Демократия должна быть состоя­тельной, способной (able). Граждане должны быть активны и бди­тельны. Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэф­фективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть глав­ный порок» [Waldo, 1984, 287]. При этом эффективность постепен­но стала своеобразным фетишем, своего рода божеством для адми­нистраторов и политиков. Не случайно поэтому возникло выраже­ние «gospelofefficiency* (Евангелие от эффективности), подчерки­вающее иррационально-ценностный оттенок веры в подходе к дан­ной проблеме. Этот парадоксальный процесс фетишизации эффек­тивности, когда в «термин, рассматриваемый как дескриптивный, "механический", стал вкладываться моральный смысл» [Ibid., 187], оказался предметом особого интереса многих исследователей. Так,' Д. Уалдо в экзальтированном увлечении эффективностью усматри­вал секуляризацию, материализацию протестантского сознания. Он писал: «Догма эффективности является частью веры "muscularChristianity"* [Ibid].

Г. Саймон писал, что эффективность по сути является «modusoperendi организации» и часто используется как виртуальный сино­ним понятия рациональности [Simon, Smithburg, Thompson, 1950], задача административной теории состоит в том, чтобы определить, «каким образом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно» [Simon, 1946, 64]. Такой подход оп­ределял главными инструментами изменений в организациях (и со­ответственно инструментами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализи­ровать действия персонала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сузив базу для не­предсказуемых, случайных действий индивидов, директивный спо­соб управления, по мнению приверженцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом произво­дить «количественную рационализацию», облегчая тем самым про­цесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе затрат / выпуска. Однако, как уже отмечалось выше, именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти всегда остается за бор­том исследований.

Таким образом, при механистическом подходе к теории и прак­тике организации эффективной работы персонала фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспек­ты эффективности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследователей и управленцев-практиков было обра­щено на техническую сторону управленческого процесса внутри ор­ганизации, роль факторов внешней среды при этом опускалась. По­степенно противоречия идеальных бюрократических моделей и ре­альной управленческой практики, а значит противоречия между предписываемыми и реальными результатами деятельности государ­ственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.

«Школа человеческих отношений» отвергла механистическое понимание эффективности, определяемой через формальное дости­жение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее прак­тике. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межлич­ностными отношениями, сложившимися в коллективе. Иными сло­вами, в исследование феномена эффективности были включены со­циально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндивидуальных отно­шений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов. Пренебрежение фор­мальными аспектами деятельности организаций, проблемами ие­рархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествую­щий технократический, или механистический, подход к управле­нию) привело к неадекватности данного подхода относительно ана­лиза деятельности сложноорганизованных систем. И здесь прихо­дится полностью согласиться с М. Крозье, который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомер­ность актуализации лишь одной из сторон деятельности организа­ций: либо формальной, либо неформальной.

Представители кибернетического, а затем и синергетического подходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистичес­кого, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их ме­тодологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными слова­ми, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моделям, а также индивидуализм, ато­мистичность и чрезмерный психологизм, характерные для теорети­ческих разработок представителей школы человеческих отношений.

Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эф­фективного управления через призму развития моделей организаци­онных систем, то можно выделить три типа таких системных моде­лей, каждый из которых базируется на организационных принци­пах, выработанных, соответственно: 1) «классической школой», 2) кибернетическим подходом и 3) синергетическим подходом.

1. Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответ­ственно для организационных систем такого рода характерен не­большой инновационный потенциал и незначительные возможнос­ти его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим.

2. Адаптивный тип организационной системы характеризуется приспособлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют postfactum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный.

3. Креативный тип организационной системы характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организацион­ной структурой. Организации такого типа ориентированы на внут-риорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они спо­собны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный.

Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили также и новые условия эффективности:

• необходимость отказа от искусственного навязывания на­правлений развития сложноорганизованных систем;

• актуализация «чувствительности» к начальным условиям, за­ключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития (наибольшее внимание уделяется «личной» истории организации);

• определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследования качественного распределения управленческого воздействия (конфигурации административного воздействия);

• признание множественности потенциальных сценариев раз­вития сложноорганизованных систем (принципиально важно для эффективного управления учитывать максимальное коли­чество такого рода сценариев или моделей);

• ускоренный качественный рост системы определяется вклю­чением механизмов положительной обратной связи, приводя­щим к «режимам с обострением».

Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более сложным, поскольку он включает в себя как истори­ческие, экономические, психологические (мотивационные), так и структурно-коммуникативные составляющие.

Социальная эффективность государственного управления

Как видно из предыдущего параграфа, проблема концептуализа­ции понятия эффективности государственного управления, выбора принципов ее анализа и оценочных критериев оказалась гораздо более сложной, нежели проблема анализа эффективности в сфере частного производства и рыночного обмена. Это объясняется преж­де всего отсутствием универсального и объективного оценочного механизма работы системы государственного управления. В частном секторе таковым являются цены, устанавливаемые в ходе свободно­го рыночного обмена, а основным критерием эффективности рабо­ты фирмы является соответственно ее прибыль.

В системе государственного управления, как правило, применя­ется единственный способ оценки эффективности — самостоятель­ная разработка стандартов измерения эффективности. Иными сло­вами, деятельность государства оценивается, исходя из выработан­ной им же оценочной шкалы и методов измерения. При этом от­крываются широкие возможности для извращения или подмены общественных целей, и интересов целями и интересами самой бю­рократической системы. Следствием этой и ряда других причин стали активные административные реформы, проводимые с конца 70-х годов практически во всех странах Запада. Основной ориента­цией в выборе стратегии повышения эффективности государствен­ного управления была избрана ориентация на рыночные (менедже-риальные) формы и методы управления. Сущность менеджериали-зации государственного управления заключается в том, чтобы обес­печить более широкий выбор услуг, предоставляемых муниципаль­ными службами населению и стимулировать конкуренцию между ведомствами, предоставляющими эти услуги. В конечном счете, речь идет о повышении эффективности в поставках услуг. В наибо­лее радикальных вариантах такая стратегия может привести к при­ватизации целых отраслей государственного управления. Более сба­лансированный подход заключается в косвенном воздействии на поставщиков услуг посредством предоставления гражданам большей информации о ценах, условиях и качестве этих услуг.

Таким образом, свободный выбор и конкуренция бесспорно яв­ляются центральными целями движения за эффективность, которые легко обнаружить в национальных программах административных реформ по всему миру.

Однако первый опыт реализации в Великобритании, США, Ка­наде и ряде других государств менеджериальных стратегий вызвал множество дискуссий о перспективах административно-государст­венного управления как особого социально-политического институ­та, поскольку он в ходе этих реформ был, по сути, подменен сер­висной службой с неясной легитимностью, степенью ответствен­ности и подотчетности населению. В контексте ориентированных на рынок реформ гражданин превратился в потребителя, а предста­витель государственной власти в менеджера сферы услуг. Западные исследователи оценивают это явление, с одной стороны, как кризис традиционных институтов либеральной демократии, с другой, как объективно существующее противоречие между экономической эф­фективностью (efficiency) и демократией.

Экспансия государства с ее директивным способом распределе­ния ресурсов и благ подменялась экспансией рынка с доминирова­нием «права сильнейшего» и очевидными прорехами в социальной политике. Отсюда наиболее актуальной проблемой в сфере оценки эффективности государственного управления становится проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оцен­ке эффективности. Это доказывает растущий интерес западных и отечественных социологов, политологов, экономистов, правоведов к данной проблематике.

В последние годы в западной и отечественной литературе прояв­ляется тенденция говорить о «социальной экономии» и «социаль­ной эффективности», противопоставляя эти выражения ранним и более узким значениям эффективности и производительности. Оче­видно, это связано с ограниченностью применения рыночных мето­дов оценки в сфере государственного управления, сменой управлен­ческой парадигмы, актуализацией анализа социальных взаимодейст­вий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управленческих решений. В западной и, в особенности, в англоязычной литературе по вопросам администра­тивно-государственного управления понятие «социальная эффек­тивность» в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и производитель­ности. К примеру, Маршал Димок в своей работе «Критерии и цели административной политики» явно стремится отойти от ме­ханического значения эффективности. Любые жесткие или меха­нистические интерпретации термина, считает он, не уместны: хо­рошая администрация не является «холодно-механической» — она сильно гуманизированная, «живая и яркая». Более того, Димок утверждает, что «нет никакой эффективности в реальнос­ти, которая не была бы также и социальной». Эффективность, и это вполне очевидно, является ключевым объектом администра­тивной политики, но она должна быть социально, гуманистично интерпретирована. Эффективность — это вопрос качества, и потому количественные и механистические методы измерения не исчерпыва­ют всей полноты проблемы.

Французский исследователь Анисе ле Пор, критикуя бюрокра­тию и традиционный подход к анализу государственного управле­ния, также пишет: «Опыт показывает, что недостаточно изменить способ производства, социальную систему или систему правления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии; опасения в отношении ее нового появления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы изба­виться от прежней логики развития и определить условия создания большей социальной эффективности» [Pars, 1985, 65].

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--