Первый этап осуществления реформы "высветил", что ее суть была в попытке повысить управляемость в стране за счет более детального регулирования местного самоуправления федеральным законодателем. Закон предусматривал не только масштабную административно-территориальную реформу, но и сужение самостоятельности местного самоуправления (список вопросов местного значения стал закрытым). Такой подход возможен только при восприятии местного самоуправления как несамостоятельного института, наделяемого "сверху" конкретными полномочиями, в том числе и государственными, и ресурсами для их исполнения. Передача местному самоуправлению ряда государственных полномочий и жесткое регулирование перечня вопросов местного значения на деле была попыткой создать с помощью административной инфраструктуры местного самоуправления третьего уровня государственной власти.

Кроме того, за последние годы были внесены изменения в более чем 150 отраслевых федеральных законов, разграничивающих полномочия между уровнями государственной власти и местным самоуправлением. Приняты новые Градостроительный и Жилищный Кодексы и другие законодательные акты, направленные на формирование доступного жилья, которые также действуют в новой системе координат и их основные принципы основаны на учете местных условий и опоре на местное самоуправление при реализации градостроительной и жилищной политики. [32]

Принятая разработчиками реформы "идеальная модель" местного самоуправления была построена на представлении о том, что разделение полномочий - не динамический процесс, а определенный статический результат, которого можно (и нужно) достичь волевым усилием и оформить законодательно.

Сегодня неработоспособность этого подхода уже стала очевидной на примере разграничения полномочий между федеральным центром и регионами. На выездном заседании Госсовета 3 июля 2005 года речь шла о "возвращении" 114 полномочий органам государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации как о первом шаге на пути децентрализации. Представляется, что следующий шаг на этом пути - честный, принципиальный и серьезный - должен быть сделан в отношении местного самоуправления и начать его надо 1 января 2006 года с введения в силу закона о местном самоуправлении.

1. ПРОБЛЕМЫ КОМПЛЕКСНОГО ГРАДОСТРОЕНИЯ
ТЕРРИТОРИИ ГОРОДОВ

1.1. Градостроительная политика

В силу своей интеграционной сути в течение многих советских десятилетий градостроительство вполне успешно выполняло задачи по созданию и развитию систем поселений и межселенной инфраструктуры. Инструменты градостроительства соответствовали социально-экономическому устройству страны, и никто не может подвергнуть сомнению творческие достижения советских градостроителей, учиться у которых приезжали зарубежные мастера. В одночасье оказавшись в рыночной экономике, совершенно новых социально-экономических реалиях, градостроители не сразу оценили серьезность изменений и, может быть, именно из-за объема, масштаба комплексной сферы градостроительства не сразу осознали в ней тенденции нового времени. Времени, в котором изменились экономические и социальные приоритеты, изменились градообразующие факторы, изменилась строительная индустрия, которая от “потока” была переориентирована на иной, индивидуализированный социальный заказ. Архитекторы после легкой эйфории от “вседозволенности”, последовавшей вслед за эпохой типового строительства, все же адаптировались гораздо быстрее к новым условиям.

У градостроителей несколько иные творческие инструменты, нежели у архитекторов - объемщиков (при всей общности и схожести профессий). Это территории во всем их многообразии, изученность этих территорий; это архитектурно-строительные системы, инженерная и транспортная инфраструктуры; это объекты недвижимости (каждый из которых независимо от архитектурных достоинств является объектом градостроительной деятельности).

От профессиональной и планомерной работы с этими инструментами в конечном итоге зависит развитие городов, поселений, инфраструктуры — тех самых элементов, из которых складывается страна.

К сожалению, профессионализма и учета требований по гармоничному градостроительному развитию территорий в действиях самых различных ведомств, которые считают отдельные предметы градостроительной деятельности “своими”, ждать не приходится. Можно бесконечно долго критиковать стратегию действий таких ведомств, как Федеральная служба земельного кадастра, Роскартография, Мингосимущество, Минэкономразвития, Минкультуры. По существу, современная сфера интересов этих ведомств сейчас прямо или косвенно затрагивает градостроительную деятельность. Законодательные акты, инициируемые ими, часто приходят в противоречие (либо повторяют) Градостроительный кодекс России. Реализация многих из них (в ведомственной или местной интерпретации) наносит прямой ущерб экономике государства. Это недополученные налоги либо пресловутые “административные барьеры”. О том, какими экономическими потерями для страны и регионов оборачивается отсутствие комплексных градостроительных подходов, можно говорить бесконечно долго.

Россия является одной из самых урбанизированных стран мира: количество городов - 1032, численность городского населения - 107793,7 тыс. человек (73,1% от общей численности), сельского - 39708,7 тыс. человек. Города и системы расселения России концентрируют огромный производственный и социальный потенциал страны, определяют решающие условия для ее экономического и духовного прорыва в XXI век как великой державы. [14]

В предстоящие годы роль и значимость градостроительной деятельности значительно возрастут. Это будет обусловлено повышением деловой, социальной и строительной активности, ресурсной обеспеченности таких долгосрочных направлений развития территорий и поселений, как совершенствование инфраструктуры, застройка и реконструкция городов, улучшение экологического состояния городской среды, обустройство сельских населенных пунктов. Поэтому поддержание и дальнейшее обеспечение устойчивого функционирования городов и других поселений Российской Федерации - стратегическая цель государственного развития.

Основными направлениями градостроительной политики в переходный и последующий периоды являются:

- развитие, преобразование и модернизация сложившейся системы расселения и сети городских и сельских поселений с учетом новой геополитической ситуации;

- формирование федеральной транспортно-коммуникационной инфраструктуры, удовлетворяющей внешние и внутренние потребности страны;

- создание предпосылок для преодоления острых проблем развития крупных и крупнейших городов в совокупности с окружающими агломерациями;

- повышение социально-экономического уровня малых и средних городов и сельских поселений;

- сохранение и восстановление историко-культурного и природного наследия России;

- ориентация на современную теорию градостроительства, поддержка развития фундаментальных и прикладных научных исследований, расширение информационно-статистической базы градостроительной деятельности.

При этом весьма актуальными и приоритетными задачами становятся:

- комплексная реформа городского землепользования на основе правил и планов правового зонирования, с упорядочением правоотношений всех субъектов, действующих в этой сфере, развитием законодательной и методической баз, градостроительного кадастра городских земель;

- переход от массированного расширения застройки на свободные территории (часто - в пригородных зонах) к стратегии комплексной реконструкции городов, в том числе и в первую очередь - их центральных и срединных зон, модернизации районов типовой массовой застройки первых лет сборного домостроения;

- реформа проектно-градостроительного дела с упорядочением полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.

Разработанная в свое время Госстроем России и одобренная в 1994 году Правительством Российской Федерации "Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации" представляет собой уникальную по широте и охвату проблем разработку, не имеющую аналогов, как в нашей стране, так и за рубежом. Ее содержанием является анализ современной обстановки и разработка долгосрочной стратегии территориальной организации жизненной среды населения России с учетом новой геополитической ситуации в стране. В частности, Генсхема расселения содержит предложения по градостроительному развитию территорий и увеличению численности населения зоны Транссибирской магистрали и Тихоокеанского побережья на Дальнем Востоке, совершенствованию расселения на Ближнем и Крайнем Севере, а также решению проблем переселения жителей из зон экологического бедствия, районов Чернобыля, Южного Урала и ряда других, обеспечения рабочими местами семей военнослужащих, передислоцированных из Германии, и беженцев из стран ближнего зарубежья [23, с.85].

Основные положения Генсхемы расселения реализуются в системной разработке консолидированных проектов развития регионов, обеспечивающих координацию и взаимодействие отраслевых и целевых федеральных программ и интересов конкретных субъектов Федерации. Примерами могут служить выполненные в настоящее время проекты развития Дальневосточного и Северо-Западного регионов, Юга России, приграничных территорий России и Финляндии и других, в составе которых решаются проблемы градостроительной организации территорий и их социально-экономического развития.

Учитывая, что Генсхема расселения является регулярно обновляемым информационно-аналитическим документом, научно обосновывающим приоритеты Федеральной градостроительной политики, в ближайшие годы предстоит ее постоянное научно-проектное сопровождение. Для выполнения мероприятий, связанных с градостроительным обеспечением положений Генеральной схемы, по решению Правительства Российской Федерации в 1995 году создана и постоянно действует Межведомственная комиссия по реализации Генсхемы и градостроительству.

Благоприятные условия жизнедеятельности населения и необходимые качества городской среды могут быть обеспечены в рамках реализации концепции устойчивого развития территорий и поселений, которая принята международным сообществом как программа действий на XXI век. Устойчивое развитие должно обеспечиваться на основе оздоровления жилой среды за счет экологической реконструкции земель городов, пригородных и рекреационных зон, сельских населенных мест, расширения сети федеральных и региональных систем регулируемого природопользования (национальных парков, заповедников, резерваторов) как главных элементов экологического каркаса, рекультивации земель промзон и промузлов. Важную роль приобретают такие виды эксплуатационно-хозяйственной деятельности природоохранного характера, как рециркуляция, удаление отходов, обезвреживание сточных вод, очистка газообразных выбросов, подкрепленные соответствующей нормативной базой.

В последние годы наблюдалось снижение уровня градостроительной дисциплины, экспансия застройки в пригородное окружение, волюнтаризм в отводе участков под индивидуальное строительство в городах. Все это являлось следствием несовершенства правовой базы в земельных отношениях и требовало ускоренного внедрения правового зонирования, как наиболее прогрессивного механизма реализации генеральных планов развития городов и регулирования градостроительной деятельности на их территории. [15, с.124]

Одним из важнейших направлений градостроительной политики является создание градостроительного кадастра как государственной информационной системы регистрации, учета, хранения и предоставления заинтересованным юридическим и физическим лицам сведений: о назначении, состоянии и использовании территории населенных пунктов (включая находящуюся на ней недвижимость), об ограничениях, установленных в отношении изменения ее состояния и использования, о ее градостроительной ценности

С целью создания и внедрения единых научно-методических основ градостроительного кадастра в период 1998-2000 гг. осуществлены следующие мероприятия:

- сформирован и введен в действие пакет нормативных документов, определяющих правовые и организационные основы создания и ведения градостроительного кадастра на федеральном, региональном и местном (города, района) уровнях;