- рассмотрение основных компонентов и анализ реализации кадровой политики Новгород­ской области.

1. Общие вопросы реализации кадровой политики в системе государственной гражданской службы

1.1. История развития государственной гражданской службы

Государственная служба в России берет своё начало ещё до эпохи Петра Первого. В ХV1 веке при Иване Грозном был учрежден Разрядный приказ – специальный государственный орган для контроля над государевыми служивыми людьми. Он вел послужные списки на 22-23 тысячи человек в разрядных книгах, из которых черпались кадры для любых царских назначений.

В тот период господствовала система местничества, установившая главным принципом государственной службы происхождение (знатность рода). При назначениях наряду с родословной («породой») кандидата учитывались также его численность (служебный титул) и разрядность (предыдущие должности).

Задолго до Петра на Руси существовали аналоги чинов (например, дьяк и подьячий), а также предтечи чиновничества (служивый класс) и номенклатуры (разрядные списки).

В 1682 году система местничества была отменена.

В 1722 году Петр 1 ввел в действие знаменитую «Табель о рангах». Этот законодательный акт упорядочил систему государственной службы, отделил гражданскую службу от военной и придворной, установил 14 ступеней классов и классных чинов, определил порядок прохождения службы чиновниками. Чиновничество подразделялось на две группы: табельное (14 классов) и низшее, не включенное в «Табель» («канцелярские служители»). Главным принципом государственной службы вместо происхождения стала выслуга лет. Новая система расширила возможности для вертикальной социальной мобильности и продвижения вверх людей из низших классов.

Дальнейшая история государственной службы в Российской империи связана с «Табелем о рангах», которая подверглась внесению некоторых изменений, но оставалась основополагающим документом в своей сфере длительный период и даже немного пережила саму империю. В основу продвижения по лестнице чинов был положен принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения в очень незначительной степени зависела от квалификации и профессиональных качеств чиновника.

Постепенно в России развивалась и углублялась бюрократизация всей жизни с ее неизменными злоупотреблениями. Роль чиновников в государствевсе более увеличивалась. К началу Х1Х века сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества. В середине Х1Х века число обладателей классных чинов превысило 60 тысяч человек, а вместе с внетабельным чиновничеством приблизилось к 100 тысячам.

В Х1Х веке стало очевидным, что система государственной службы на основе «Табели о рангах» не способствует продвижению достойнейших. Поэтому при каждом новом царе вставал вопрос о её отмене.

Серьезная попытка рационализации российской гражданской службы была предпринята при Александре 1 и связана с именем М.Сперанского, предложившего проект реформы всей структуры государственной власти на базе передовых идей своего времени. В 1809 году вышел царский Указ, требовавший для производства в чины, помимо выслуги лет, наличие свидетельства об окончании курса в одном из российских университетов либо сдачу экзамена по прилагавшейся довольно обширной программе. Однако реакция на стремление сформировать корпус образованных служащих оказалась негативной. Министры начали ходатайствовать об исключениях из правил для своих ведомств. Царь стал отступать от установленного порядка, и «через несколько лет исключением стало уже соблюдение требований Указа».

В 1895 году, в начале царствования Николая II по сложившейся уже традиции, была создана комиссия по совершенствованию гражданской службы при Госсовете. После нескольких лет работы комиссия предложила заменить принцип выслуги лет принципом поощрения за выслугу и восстановить образовательный ценз для чиновников. Это были наиболее радикальные предложения за 100 лет работы подобных комиссий.

Между тем, в 1901 году растущая армия чиновников в России достигла почти 600 тысяч человек.

В 1906 году был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Однако сами чины сохранились.

Формирование после прихода партии большевиков к власти в октябре 1917 года новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семи десятилетий, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы.

При советской власти так и не был принят закон о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 году Госкомтруд утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.

Номенклатуру изобрел Сталин И.В. Он сосредоточил дело назначения руководящих кадров в стране в своих руках и подчиненного ему аппарата партии большевиков. В 1920 году в ЦК и губкомах РКП (б) были образованы специальные отделы для учета кадров, а также выдвижения и перемещения ответственных партийных работников.

Главным критерием отбора кадров в номенклатурной системе являлись «политические признаки» – в первую очередь членство в Коммунистической партии и верность её «политической линии».

В СССР существовало дублирование партийными органами работы государственных органов. Несмотря на параллельное существование двух аппаратов, их положение было далеко не паритетным. Центрами принятия решений на всех уровнях были партийные комитеты: от ЦК до райкома КПСС. Эти решения были обязательны для исполнения любым ведомством – и колхозом, и Советом Министров, и Президиумом Верховного Совета СССР.

С государственной службой в СССР дело обстояло очень непросто. Коммунистические руководители страны на месте старой построили две новые службы: партийную и государственную. Руководящая основа советской службы – партийная – оказалась практически вне сферы правового регулирования. Государственная служба была «тенью» партийной.

В СССР отсутствовало законодательство о государственной службе. Были только Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях. Отношения между работником (служащим) государственного органа и самим государственным органом регулировались трудовым законодательством».

Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода большевиков к власти, но в полном своем виде оформился к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 года). В эти годы в стране назревал глубокий системный кризис, охватывающий все сферы: экономическую, социально-политическую, духовную, власть и управление. Обществом овладело сознание необходимости перемен. Система номенклатуры управления себя исчерпала.

Таким образом, особенностью советского периода является всестороннее воздействие господствовавшей коммунистической идеологии на государственную службу, отразившееся как в теории (марксистский тезис об отмирании государства по мере движения к коммунизму), так и на практике (отбор кадров по политическим признакам).

В результате в стране не было развитого гражданского общества, развитого парламентаризма. А без этого не могло появиться ни правового государства, ни цивилизованной государственной службы.

1.2. Правовые основы государственной гражданской службы

В декабре 1993 года была принята новая Конституция – основной Закон страны. Изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучение новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Государственная служба тесно связана с государственным аппаратом и государственным управлением, от качества которых зависит вся жизнедеятельность общества. Государственный механизм является основным звеном в структуре власти. Этот механизм приводится в действие людьми, а его функции зависят от кадрового состава.

В процессе демократического реформирования общества удалось решить некоторые проблемы перестройки аппарата государственного управления и в определенной степени адаптировать его к новому этапу развития страны. Однако многие задачи в условиях, когда прервана преемственность управления и отсутствует прочная культура государственной службы, решить нельзя. Ныне действующий аппарат в основном сформирован в предыдущую эпоху исторического развития и не может, даже при самом большом желании быстро приспособиться к функционированию в качественно новых для него условиях нарождающейся демократии и привычными для нашей страны институтами гражданского общества.

Юридические принципы, на которых базируется кадровая политика на государственной службе, берут свое начало в Конституции РФ. Ею гарантируется равный доступ граждан к государственной службе, предусматриваются обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, принципы демократизма государственной службы и др.

Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих.